長期以來，審判委員會（以下簡稱審委會）作為人民法院內部的最高審判組織，在貫徹黨的路線方針政策，總結推廣審判經驗、討論決定重大疑難案件、統一執法尺度與裁判標準、保證辦案質量與效率等方面，起到了非常重要的作用。但是，審委會制度在立法上的不足，及其在實踐中暴露出的一些弊端和問題，在一定程度上影響了審判工作公開、公正、高效開展。現結合筆者所在法院審委會工作實際，對審委會工作機制改革及運行狀況進行分析，提出推進審委會工作機制改革的幾點建議，以期對當前開展的審委會制度改革有所裨益。

一、審委會工作機制改革及運行的概況

筆者所在的法院審委會制度改革起步較早，早在2001年初，即按照《人民法院第一個五年改革綱要》的要求啟動了審委會的改革，專門制定了《審判委員會工作細則》，進一步明確了審委會的工作職能、議事規則、議事程序等，隨后又出臺了《關于提交審委會討論案件程序的補充規定》和《審委會討論案件補充規定》，對提交討論的案件范圍以及程序作出了嚴格的規定。2005年，在審委會內部成立了民事行政組和刑事組兩個專門的討論案件的機構，并建立了審委會業務學習制度等。一系列的改革舉措，使法院審委會的工作逐步向著制度化、規范化和科學化的方向發展，有力地推進了全院審判工作的開展，取得了一定的成效。概括起來，主要表現在以下幾方面：

（一）規定審委會工作職責，明確審委會職能定位。《審判委員會工作細則》，根據《人民法院組織法》和三大訴訟法的有關規定，對審委會的組織性質和職能作出明確規定：“審判委員會是本院的最高審判組織，是審判業務方面的決策機構，指導和監督各審判庭的工作”，“審判委員會定期總結審判工作中的經驗與教訓；討論決定審判工作中具體運用法律、執行政策的規定、意見；討論確定錯案責任。”以上規定基本確定了審委會的職能定位，突出了總結審判經驗、教訓和討論決定重大、疑難案件兩項主要職能。

（二）規范審委會議事規則和程序，提高審委會工作效能。筆者所在的法院對審委會議事規則和程序作出了如下規定：一是每周四定期召開審委會，特殊情況需召開的，由院長臨時決定和召集；審委會由院長主持，院長因故不能參加的，可以委托副院長主持；審委會會議有超過半數以上委員出席，方可舉行。二是審委會討論決定事項堅持民主集中制，所討論的事項須有全部委員半數以上同意方可通過；專業組討論事項不能形成決議的，需提交全體委員會討論。三是審委會委員遇有應當回避情形的，應當主動提出回避申請，由院長決定是否回避。四是嚴格規定議案提請程序。需提交審委會討論案件的，主審人應持《提交審委會討論案件登記表》（經庭長、分管院長簽字）提前二日到審委會秘書處登記，所討論案件的有關材料需提前一天分發到委員手中，以便委員熟悉案情。五是明確匯報和討論程序。具體程序是：主審人匯報案件審理情況及處理意見、委員向主審人詢問案件有關情況、案件承辦庭庭長發表意見、分管院長發言、委員按資歷由淺到深先后發言。六是實行考勤考核制度。每次會議都要求委員簽到，委員因病、出差或其他原因不能到會的，須事先向會議主持人請假，并經主持人同意。定期公布考勤考核情況，納入委員的業績考核。較為嚴謹的議事規則和規范的議事程序，保證了審委會工作的高效開展。

（三）嚴格案件準入，提高討論案件的質量與效率。筆者所在的法院明確規定，提交審委會討論的案件必須是本轄區內重大、疑難、復雜的案件，具體明確為以下幾種類型：一是在本縣范圍內具有重大影響或涉及穩定的集團訴訟案件；二是法律無明文規定的新類型案件；三是檢察機關抗訴的案件；四是上級法院發回重審或再審的案件；五是需向上級法院請示報核的案件；六是擬宣告無罪或免予刑事處罰的案件；七是院長認為需要提交審委會討論的其他案件。同時，規定提交討論案件必須經庭長和分管院長審批同意。通過嚴格案件準入標準，避免了一些簡易案件進入審委會，使審委會集中時間對一些疑難、復雜案件進行深入討論，促進了案件討論質量的提高。2001年至2005年，審委會討論案件數分別為238件、138件、116件、85件、75件，呈逐年減少的趨勢；而總結審判經驗和對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究的次數呈逐年增長的趨勢，2001年至2005年分別是7次、9次、15次、19次、27次。實踐證明，隨著對審委會討論案件數量的控制，審委會的工作重心已開始由討論疑難案件向總結審判工作經驗方向逐步轉移。

（四）建立分組討論案件模式，提高審委會專業化程度。2005年底，筆者所在的法院在審委會內部設民事行政組、刑事組兩個專門討論案件的機構，分別由院領導委員和相關業務庭委員組成。民事行政組主要負責討論民一庭、民二庭、行政庭、審監庭、執行局、立案庭提交的重大、疑難、復雜的民事、行政、執行、立案等案件。刑事組負責討論刑一庭、少年庭、審監庭、立案庭提交的重大、疑難、復雜的刑事案件。分組討論案件模式建立后，民事行政組的委員可以不參加刑事案件的討論，刑事組委員可不參加民事行政案件的討論，既節約了時間與審判資源，又提高了案件討論的專業化程度，推動了審委會工作質量與效率的提高。

（五）建立委員直接辦案和業務學習等制度，提高委員業務水平。筆者所在的法院規定，審委會委員每月旁聽1次庭審，并對庭審情況進行點評；每月評查4件案件，并寫出詳細的評查報告；每年完成1篇調研文章；每年親自主審4件以上復雜疑難或有重大影響的案件。從2006年開始，我院審委會又建立了每周業務學習制度，每次指定一名委員選擇一個專題（主要是新出臺的法律法規或司法解釋等）預先學習，然后在審委會學習會上帶領其他委員一起學習。通過以上措施，審委會委員更加重視業務學習和辦案實踐，不斷提高自身業務能力和水平，從而努力實現由“經驗型”法官向“能力型”法官的轉變。

二、現行審委會工作機制運行中存在的問題

長期以來立法上對審委會制度規定得較為粗獷，《人民法院組織法》及三大訴訟法對審委會的職能定位、人員結構、議事的規則及程序等都規定得很寬泛，各級法院都是在實踐中摸索審委會的運行模式。這些客觀原因使得現行的審委會工作中暴露出了一些問題和弊端，影響了審委會工作的質量與效率。就本院審委會工作實踐而言，主要存在以下幾方面問題：

（一）審委會人員結構不盡合理。一是存在行政化傾向。目前，筆者所在的法院審委會共有15名委員，其中，院長、副院長5人，占委員總數的33.3％；業務庭庭長7人，占委員總數46.7％；其他部門負責人１人，占委員總數6.7％；資深法官2人，占委員總數13.3％；具有部門負責人以上行政職務的委員共13人，占委員總數的86.7％。審委會人員組成有明顯的行政化色彩，而且這些具有行政職務的委員往往事務較多，難以拿出充足的精力研究討論案件或審判工作中重大問題，經常出現委員請假缺席會議的情況，一定程度上影響了審委會議事的質量。二是專業化水平不高。15名審委會委員中，法碩1人、本科12人、大專2人，整體學歷層次不高。另外，由于審委會考核制度不健全，委員流動性不強，一般只要進入審委會，不論其是否稱職，除非出現調離、退休等原因，都不會被免除委員職務。一部分委員都是“經驗型”法官，他們從事審判工作時間較長，熟悉某一專業領域的審判工作，而對其他專業領域和新的法律法規、法律理念往往掌握不深，有些人已難以適應新的審判工作實踐的要求。

（二）審委會職能主次不明。在審委會總結審判工作經驗和研討疑難案件兩項主要職能中，應當以前一項職能為主，以后一項職能為次。近年來，筆者所在的法院雖然通過出臺《審委會工作細則》等規范性文件，完成了審委會的工作職能定位，但是由于部分審判人員業務水平不高，過分依賴審委會定案把關或是害怕承擔錯案責任，加之庭長、分管院長把關不嚴，仍有一些非疑難復雜案件被提交到審委會討論，使得審委會要花費大量的時間用于討論研究個案，導致了審委會難以保證有充足的時間來總結審判經驗教訓、研究審判工作中帶有根本性、全局性問題和進行權威性指導。審委會總結審判經驗、綜合指導審判工作的職能難以充分發揮，使得審委會職能主次不明。

（三）審委會工作運行機制不夠規范。一是審委會討論案件較為寬泛。正如以上所說，筆者所在的法院雖然對提交討論案件的標準和范圍作出了明確的規定，但是少數法官過分依賴審委會定案，而庭長、分管院長把關不嚴，導致了一些非重大、疑難案件涌入審委會，導致了審委會討論案件的數量過多，容易出現“討論走過場”現象，影響了討論的質量與效果。二是審理案件的形式單一。目前，審委會審理案件主要采用召開會議、書面審理案件的方式，即聽取主審法官的匯報，查看卷宗材料，然后討論定案。這種方式導致審委會不親歷案件的審理過程，卻直接決定案件的裁判，有違審判相統一的原則。而且委員僅聽取主審人匯報，對案件情況了解不全，容易形成偏聽偏信、定案時難免失之偏頗。三是審委會委員回避制度難以有效落實。實踐中，雖然要求委員有回避情形的主動回避，但由于審委會討論案件不對外公開，當事人難以對委員是否遵守回避制度進行監督。四是錯案責任追究不到位。按照有關審委會討論案件責任追究的規定，事實部分由合議庭承擔，法律適用部分由審委會承擔。但合議庭在匯報案件時如有疏漏和傾向，審委會難以發現，因錯案需追究責任時，容易發生合議庭與審委會的扯皮，而審委會又實行集體負責制，最終往往是“誰都不負責任”。五是審委會考核制度不健全。審委會沒有客觀統一的考核標準，對委員履行職能的實績難以考核。

三、健全和完善審委會工作機制的幾點思考

現行審委會制度中存在著以上一些問題和弊端，其根源是立法的不完善造成的，因此，應當從立法上對審委會的人員組成、職能、議事規則和程序等作出統一明確的規定。作為基層人民法院，在目前的立法較為粗獷的狀況下，應當按照《人民法院第二個五年改革綱要》（以下簡稱《二五綱要》）、《江蘇省高級人民法院關于推進全省法院審委會工作機制改革的意見》（以下簡稱《審委會改革意見》）的要求，本著循序漸進的原則，從以下幾方面逐步實施改革：

（一）改善審委會人員結構，增強審委會活力。審委會是人民法院的一級審判組織，行使的是審判業務方面的決策權，而非行政領導權。因此，應該選任一些綜合素質高、業務能力強、具有豐富審判工作及業務指導工作實踐經驗的資深法官擔任委員，而應摒棄將委員資格與行政職務掛鉤的做法。具體是做好以下幾項工作：一是要把握由“領導型”向“專家型”、“經驗型”向“學識型”、“單一型”向“全能型”轉變的改革方向，完善審委會人員組成結構。要通過建立委員選任制，公開選拔一些政治過硬、業務精通、能力全面的“精英型”、“專家型”法官進入審委會。二是要改善審委會委員的知識結構。鼓勵委員參加學歷教育，提高學歷層次，組織他們參加業務培訓和學習，更新知識，提高業務技能。三是要建立委員優勝劣汰的競爭機制。通過定期考核委員履行職責的實績情況，將不適宜從事審委會工作的委員淘汰出委員隊伍，騰出位置，選拔優秀人才充實審委會隊伍。

（二）突出宏觀指導，均衡審委會職能。審委會總結審判經驗和討論決定疑難案件的兩個職能，總體上可歸結為從宏觀和微觀兩個方面對審判工作進行指導。《審委會改革意見》第8條規定，“審判委員會應當著力加強對審判工作全局的決策指導和對審判經驗的總結推廣。”根據以上文件精神，審委會主要職能應由討論決定個案的微觀指導向總結推廣審判經驗的宏觀指導轉變。一是要進一步明確重大、疑難案件的認定標準。庭長、分管院長要嚴格按照標準，加強對提交討論案件的嚴格把關，避免非重大、疑難案件進入審委會，減輕審委會討論案件的工作壓力，以保證審委會有充足時間總結推廣審判工作經驗、研究審判工作中重大問題，從而有效地進行宏觀指導。二是要實行提交審委會討論案件考評制度。由委員對所討論案件的主審法官進行綜合考評，主要內容包括是否符合提交討論條件、事實與證據認定情況、適用法律情況、審理報告質量等，將綜合評價結果納入法官業績考評檔案。三是要注重加強對審判工作宏觀管理。定期對審判工作運行態勢進行分析，及時發現審判工作中存在的問題，制定相應的對策措施，幫助法官提高庭審駕馭能力、調研能力、審理疑難復雜案件和化解重大矛盾糾紛的能力等，促進審判工作整體水平的提升。

（三）實行直接審理、聽審，改變審委會審理案件的方式。要根據當前法院改革的實際情況，按照《二五綱要》、《審委會改革意見》的要求，改變審委會采用會議制書面審理案件的單一方式。要以書面審理為基本方式，積極探索審委會直接開庭審理案件和旁聽案件審理的方式，并根據形勢的發展，逐步擴大采用直接審理和聽審案件的比例，直至完全采用直接審理制。所謂直接開庭審理，就是由審委會委員擔任合議庭成員或由委員與其他審判人員共同組成合議庭審理案件；旁聽案件審理，就是委員旁聽案件審理的全過程，對案件審理進行指導。具體采用哪種方式審理案件，應由審委會主持人決定，由相關專業委員會（小組）組織實施。具體實施方式，可按啟動階段的不同，采用不同的方式：在立案后、審判業務庭尚未組成合議庭審理前，發現為疑難案件的，可提交審委會決定采用委員直接審理方式；合議庭審理過程中認為需要審委會參與審理的，可提請審委會指派委員與原合議庭部分成員組成新合議庭繼續審理，或者由審委會或專業委員會（小組）旁聽審理，適時指導合議庭審理。通過委員直接開庭審理或旁聽指導審理的案件，如合議庭能夠形成決議的，依法裁決，否則還應提交審委會討論決定。

（四）規范審委會運行機制，提高審委會工作質量與效率。要適應司法改革形勢的要求，進一步加強審委會工作規范化、制度化建設。一是要建立合議庭成員共同匯報案件制度。提交討論的案件，其合議庭成員都要參加匯報，各自陳述對事實認定和法律適用的觀點，避免主審法官單獨匯報容易出現遺漏或有傾向的弊端。二是落實審委會委員回避制度。審委會委員有回避情形應主動回避；院長發現委員需回避情形的，應指定其回避；建立提交審委會討論案件預先告知制度，合議庭在案件提交討論前，應告知案件當事人審委會組成人員及其基本情況，接受其監督，保障當事人申請回避的權利，增強審委會工作的透明度。三是健全審委會委員考核制度。進一步加強調研，制定科學、規范的審委會考核制度。落實錯案追究制度，合議庭認定事實錯誤引發錯案，追究合議庭成員責任；對經審委會直接審理、旁聽審理發生錯案的，追究相關委員責任；對經審委會討論表決發生錯案的，追究表決錯誤委員的責任。定期對委員履行職責情況、辦案能力、調研能力等進行綜合考核、評議，并將其納入委員的業績檔案，作為考察委員是否稱職的依據。