近年來的行政審判中官民矛盾日益突出，化解糾紛的難度加大，因此，有必要根據基層行政審判的實際，與時俱進，行政首長出庭應訴制度，不但可以使行政首長提高對依法行政的感性認識，更加深切地認識到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償的行政法治理念，及時發現依法行政中存在的問題，更有針對性地采取措施改進行政執法工作，提高依法行政水平，加快法治政府的建設步伐。同時，也會提高行政相對人對行政機關執法水平的信任度。

一、行政審判工作中行政首長出庭難的困境

行政訴訟制度作為三大訴訟制度之一，近年來不斷的立法措施，使行政審判工作有了很大的改變，但是由于立法與實踐的差距，許多法律規定的過于原則，缺乏實踐的可操作性，加之我國長期的政治體制改革的緩慢，一些殘留的官本位作風，使得依法行政的在司法實踐中貫徹不利，涉及企業改制、城鎮建設、下崗職工養老保險金繳納等案件處理都很難，行政機關依法行政的意識不平衡，有的行政機關領導重視不夠，行政執法中的問題比較多，甚至對法院處理案件有對立情緒,行政案件執行難也是困擾著行政審判工作的一大癥結所在。

1、官本位意識濃厚

行政審判素有“訴訟第一難”之稱。根據憲法規定，我國行政機關實行首長負責制，而有相當數量的行政領導干部怕當被告，怕丟臉面，怕敗訴出丑，不應訴，不出庭，在訴訟中只委托一般工作人員應付了事。所以在越來越多的“民告官”行政訴訟案件審理過程中，經常不見“官”的身影，“缺席審判”讓原告備感不公。同時，也給行政執行帶來了難度。

2、行政事務的煩擾冗雜

過多的會議與日常工作事務的壓力，個別行政機關行政負責人疲于奔忙，加之繁瑣的行政程序制約，讓行政機關辦事效率低下，推諉現象嚴重，需要行政首長協調的事務占用了大量的工作時間，使得一些行政機關的負責人即使想出庭，往往也由于大量行政事務的困擾而不得不罷休。

3、法律規范制約機制的缺失

現行行政訴訟法中對于行政訴訟的被告出庭制度沒有任何特別的規定，第二十九條僅規定，當事人可以委托一至二人代為訴訟。因此，現行行政訴訟法并沒有強制性的要求作為行政訴訟被告方法定代表人的行政首長必須出庭。最高院的司法解釋中也沒有相關的強制性規定。有權強制要求行政首長必須出庭應訴的法律不存在，個別行政機關便以法無明文規定為由，認為要求行政首長出庭應訴違反了《立法法》的相關規定，不具備合法性和正當性，是在法律上站不住腳的制度。

針對于此，筆者圍繞響水法院2004-2008年度行政首長出庭情況進行了調研，并對行政首長出庭制度的合理性，必要性進行了分析。

二、2004-2008年度行政首長出庭情況分析

2004年度我院新收各類行政案件共計363件，非訟執行案件311件，其中行政訴訟案件52件，行政首長出庭13人次，行政機關負責人出庭應訴率為25.2%，一審撤訴、賠償調解案件占結案總數的52.9%；法定正常審限內審結率65%。2005年度，我院新收各類行政案件共計425件，非訟執行案件361件，其中行政訴訟案件64件，行政機關負責人出庭參加開庭數為21件，出庭應訴率為32.8%，與去年同比上升8件。上升7.6個百分點，案件結案率為61.5%。法定正常審限內審結率72%。2006年度，我院新收各類行政案件共計486件，非訟執行案件41件，其中行政訴訟案件75件，行政首長出庭29人次，行政機關負責人出庭應訴率為38.5%，出庭率同比上升了5.7%，結案率66%，同比上升了4.5%。法定正常審限內審結率80%。2007年度，我院新收各類行政案件共計512件，非訟執行案件428件，其中行政訴訟案件84件，行政首長出庭39人次，行政機關負責人出庭應訴率為46.4%，出庭率同比上升了7.9%，結案率71.2%，同比上升了5.2%。法定正常審限內審結率86%。2008年度，我院新收各類行政案件共計564件，非訟執行案件478件，其中行政訴訟案件86件，行政首長出庭54人次，行政機關負責人出庭應訴率為62.8%，出庭率同比上升了16.4%，結案率為87.8%；法定正常審限內審結率80%。

三、創新行政首長出庭制度的探索

1、建立行政首長聯動交流機制

首先是通過召開行政機關座談會、交流會的形式，建立法院與涉訴案件較多行政機關的定期或不定期聯系會議制度。對行政機關負責人出庭應訴的宣傳、溝通和建議，采取多種形式加強雙方的溝通和聯系，交流行政審判和行政執法的情況和信息，增加相互之間的了解和共識，取得行政機關對負責人出庭應訴的理解和支持，在了解、共識的基礎上促進行政爭議的妥善解決、更好解決，以便進一步促進行政爭議的協調解決和糾正行政執法部分不完善之處。

其次，對于非訴審查執行案件，積極要求行政首長出庭聽證。在所有送達應訴、聽證的有關文書時，均同時發送行政機關行政負責人出庭應訴建議函。力爭使一些需要行政機關負責人出庭應訴的案件的出庭率達到90%以上，對涉訴案件較多、特別是敗訴案件較多的行政機關，法院主動與其聯系，召開會議，通報存在問題，提出改進建議，再通過定期交流座談的形式，將一段時期行政案件所反映出來的行政執法問題向相關行政機關予以通報，并分析問題的原因，探索杜絕問題再次出現的良好對策，有效地促進了行政機關依法行政能力的提高。

2、規范訴前法律釋明

行政首長出庭應訴，是在法律無強制性規定的基礎上，因此，通過舉辦依法行政的專題講座，使行政首長樹立對法律的尊重，對出庭應訴的正確認識，宣傳行政機關負責人參加開庭對促進行政執法水平和質量的好處，敢與當事人對簿公堂，敢于依法對做出具體行政行為的依據進行闡釋，完整而透徹地對其做出行政行為的合理性與合法性進行說理。

另外，在訴前，法院依法向行政機關隨傳票發放《行政首長出庭應訴通知函》，直接與行政首長聯系和溝通，動員其出庭。或者在開庭傳票上直接注明建議行政首長出庭。消除行政首長的出庭顧慮，提高對案件以及依法行政的重視程度，抓法律釋明及指導的要求，先后制定一系列規定，建立“六告知”、“五指導”制度，六告知即：⑴雙方當事人舉證告知；⑵行政非訴案件申請人風險告知；⑶行政非訴案件審查及執行告知；⑷行政非訴案件申請人應知法律規定告知；⑸行政非訴案件被申請人應知法律規定告知；⑹上訴要求告知。五指導即：⑴對雙方當事人舉證方法、要求進行指導；⑵參加庭審注意事項進行指導；⑶行政非訴案件審查參加聽證進行指導；⑷行政非訴案件申請執行要求進行指導；⑸法律文書及行政法律文書填寫制作要求進行指導。通過該制度，強化法律釋明及指導，充分體現審務公開，促進和諧。

提高了行政首長的依法行政意識和依法行政的能力，大大挺高行政機關首長出庭率，對行政案件的審判乃至執行起到了良好的效果。

3、五審模式助推行政首長出庭

首先在庭審、執行聽證前對當事人公開就“公正司法、高效司法、廉潔司法、文明司法”作出承諾，接受當事人的監督，增強法院的親和力和信任感。其次在庭審中，重點突出“五審制”：一審主體，對原告是否具備訴訟主體資格及是否超過起訴期限進行審查；二審職權，對被告的行政主體資格是否適格，是否在職權范圍內作出的，是否超越職權進行審查；三審程序，對被告作出的被訴具體行為的程序是否合法進行審查；四審實體，對被訴具體行政行為認定事實依據的證據是否有真實性、關聯性、合法性進行審查；五審法律適用，對被訴具體行政行為適用法律、法規和參照的規章制度是否正確，是否濫用職權進行審查。通過實踐，既突出行政審判庭審的特點又提高了效率，審判層次分明，杜絕冗長雜亂，讓出庭應訴行政首長與行政相對人在行政審判活動中處于平等的地位，平等地明辨是非，面對面地傾聽被管理者的心聲，是對公民權利的尊重，體現出政府從“官本位”到“民本位”的轉變，行政首長出庭應訴，放下官架子與行政管理相對人，有利于化解行政爭議，案結事了，促進官民和諧。

四、小結

由于蘇北地區城市建設步伐的加快，各地城建類行政案件均位居各類行政案件之首。推行行政機關首長出庭應訴制，對于推進行政機關依法行政，促進行政機關提高執法水平，具有十分積極的意義。目前宿遷、蘇州、南通、鹽城、鎮江、徐州、淮安等市已實施“行政首長出庭應訴制”。江蘇省高級人民法院院長公丕祥在省十屆人大常委會第31次會議上表示，江蘇將進一步推動行政首長出庭應訴制。

但是，解決行政訴訟的現實困境，是一項系統工程，需要立法、行政、司法機關共同努力，按照現代法治的基本要求，推動行政機關依法行政，依法保護行政相對人的合法權益，仍需結合中國的實際情況來逐步解決。