鎮(zhèn)江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法院受理的農(nóng)村土地承包糾紛案件與去年相比數(shù)量急劇上升，此類問題已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的一大隱患，應(yīng)當引起重視。

一、案件特點

農(nóng)村土地承包糾紛案件主要呈現(xiàn)四個特點：

一是案件類型齊全。該院自2007年2月成立以來共受理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件21起，其中，民事案件13件，涉及征地補償款分配2件、土地轉(zhuǎn)包2件、土地調(diào)整7件、魚塘承包1件、承包地改非農(nóng)用地追索征地補償款1件；行政案件8件，均為要求撤銷土地承包經(jīng)營權(quán)證。可見，此類案件基本涵蓋了農(nóng)村土地承包糾紛的所有類型。

二是成訟主體具有群體性。該院受理的農(nóng)村土地承包糾紛訴訟主體有以下兩種情形：一種是作為發(fā)包方的村民委員會與承包方個人（或單位）之間發(fā)生的糾紛，共12件，其中村民委員會為原告的3件、承包方為原告的8件；另一種是承包方與第三人之間發(fā)生的糾紛1件。有少數(shù)以承包方作為原告的案件，起訴時是群體性的，這部分案件的特點是發(fā)包方明顯違約，承包方證據(jù)充分，勝訴率高；也有部分案件，起初僅僅是個別承包者提起，但其涉及的往往是多人，由于作為承包方的利益群體對自己的訴訟請求能否得到法律支持沒有把握，故采取共同出資，推舉群體中的一人或少數(shù)幾人先行起訴，勝訴后再全都起訴?？梢哉f，此類案件是“牽一發(fā)而動全身”，具有明顯的群體性。

三是成訟類型呈現(xiàn)多樣性。就土地權(quán)屬而言，既有農(nóng)民集體所有的土地，也有國家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地；就土地的使用狀況而言，既有耕地，也有廠房等；就承包者的身份而言，除本集體組織內(nèi)部的成員外，還有以招標等其他方式承包經(jīng)營的外來人員，且承包面積較大，贏利性明顯。

四是案件時間跨度長，處理難度大。該類案件大都涉及1998年二輪土地承包問題，時間跨度較長。同時，案件處理法律政策界限模糊，全國各地法院、上下級法院處理尺度掌握不一，稍有不慎就會引起當事人申訴、上訪，轄區(qū)已經(jīng)發(fā)生多起因農(nóng)村土地承包糾紛的進京赴省上訪事件，審理難度較大。受理的21件案件中，除2件通過協(xié)調(diào)原告撤訴外，其他案件雖經(jīng)多方面大量工作仍然無法調(diào)解成功。

二、問題成因

一是二輪土地承包發(fā)證引發(fā)大量矛盾。2006年取消農(nóng)業(yè)稅前農(nóng)村存在大量土地拋荒、代種、轉(zhuǎn)包的情形，基層組織在沒有通過法定程序收回土地承包經(jīng)營權(quán)并重新發(fā)包的情況下，直接頒發(fā)土地承包經(jīng)營證，以致出現(xiàn)一地兩證、錯證、甚至空證，從而引發(fā)糾紛。如，有的是將空白證交給村委會填發(fā)，村委會發(fā)證時也沒有經(jīng)過民主議定程序，而是少數(shù)人說了算，存在很大隨意性，甚至違法性。有的發(fā)證沒有以承包合同作為依據(jù)，發(fā)證所依據(jù)的合同存在大量涂改現(xiàn)象且未將承包經(jīng)營證發(fā)給農(nóng)戶。隨著開發(fā)建設(shè)和征地拆遷的不斷進行，征地補償款成為各方爭奪的對象，由此產(chǎn)生了大量的糾紛。

二是征地補償款分配不依法不規(guī)范。表現(xiàn)在集體經(jīng)濟組織在分配土地補償費時不經(jīng)過民主議定程序，分配方案侵害部分村民的利益，特別是婦女的權(quán)益。有的立約時有法不依，發(fā)包程序隨意。有的村集體經(jīng)濟組織在發(fā)包過程中，沒有遵循民主議定原則，土地承包方案未經(jīng)法定程序?qū)徸h，造成違反法定程序發(fā)包土地。

三是承包地改非農(nóng)用地后補償款糾紛。鎮(zhèn)村未辦理合法批準手續(xù)將承包地進行所謂的征用，用于興辦鄉(xiāng)村企業(yè)和公共設(shè)施，付給原承包人少量的補償費，當國家對該地進行二次征用，原土地承包經(jīng)營者要求分配征地補償款，從而引發(fā)大量糾紛。此類矛盾由于用地的不規(guī)范在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認為法院如果支持原土地承包經(jīng)營者要求，將帶來大量的攀比糾紛，嚴重影響當?shù)氐纳鐣€(wěn)定。目前，對該問題的處理法律政策規(guī)定極不明確。

三、司法對策

一是疏導(dǎo)教育，加大訴訟調(diào)解力度。針對農(nóng)村土地承包糾紛案件當事人矛盾極易激化這一特點，把調(diào)解工作貫穿于立案、審理、執(zhí)行的全過程，及時掌握雙方爭議的焦點，強化教育疏導(dǎo)和溝通，有的放矢制定有利于雙方的調(diào)解方案，促使調(diào)解。

二是兼顧全局，依法審理慎重判決。在調(diào)解不成的情況下，按照“能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的原則，及時開庭審理，并以“多數(shù)人的利益應(yīng)當維護，少數(shù)人的利益應(yīng)得到充分救濟”為原則，綜合用法律法規(guī)來規(guī)范調(diào)控。增強政治敏銳性，根據(jù)個案情況，做到原則性和靈活性有機結(jié)合，依法做出公正判決，杜絕久調(diào)不決給當事人帶來負面效應(yīng)。

三是多措并舉，借助外力化解糾紛。建議黨委、政府成立土地糾紛處理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確相關(guān)職能部門作為辦事機構(gòu)。及時開展調(diào)查研究，查清新區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營中存在的問題，搞好糾紛預(yù)測，結(jié)合此類案件矛盾易激化、影響社會穩(wěn)定的實際和案件性質(zhì)、特點、規(guī)律以及可能產(chǎn)生的后果，逐案建立信訪等級制度分類處理，有效避免群體上訪事件的發(fā)生。

四是加強調(diào)研，明確有關(guān)法律規(guī)定。建議上級法院加強對此類問題的調(diào)研，統(tǒng)一有關(guān)法律適用，并規(guī)定由承包地改為非農(nóng)用建設(shè)用地的，即使沒有合法審批手續(xù)，但系原土地承包人自愿交出土地并得到相應(yīng)補償?shù)?，該土地再次被征用時，補償款應(yīng)歸現(xiàn)土地實際占有人，以維護用地秩序穩(wěn)定，避免大規(guī)模群體事件發(fā)生。