調(diào)解是指在訴訟過(guò)程中，在審判人員主持下，由當(dāng)事人雙方對(duì)爭(zhēng)議的權(quán)益和法律關(guān)系通過(guò)自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解達(dá)成協(xié)議，從而使?fàn)幾h得以解決結(jié)束案件審理所進(jìn)行的活動(dòng)。它的意義在于提高人民法院的辦案效率，減少當(dāng)事人的訟累，有利于糾紛的徹底解決。然而依據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第50 條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解。”隨著法制的進(jìn)步與完善以及司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題, 行政訴訟中是否適用調(diào)解,是當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論較大的一個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為,隨著社會(huì)的發(fā)展,該制度與時(shí)下所創(chuàng)導(dǎo)的“和諧社會(huì)”顯得格格不入，就目前而言，“不適用調(diào)解制度”已不存在理論和實(shí)踐方面的障礙, 中華民族是一個(gè)主張“和為貴”的民族, 當(dāng)發(fā)生矛盾糾紛時(shí), 人們易于選擇調(diào)解來(lái)解決矛盾糾紛,從而很大程度上緩解了矛盾糾紛。因此, 我國(guó)行政訴訟應(yīng)當(dāng)確立符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的調(diào)解制度。

一、行政訴訟引入調(diào)解的必要性

（一）行政訴訟立法目的的需要。行政訴訟的目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。從相對(duì)人的角度來(lái)說(shuō)，提起訴訟的最終目的是為了保護(hù)自已的合法權(quán)益，而非對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，行政訴訟立法目的，對(duì)行政訴訟調(diào)解的建立有著決定性的意義。

（二）行政訴訟審判實(shí)踐的需要。審判實(shí)踐中大量的行政案件通過(guò)協(xié)商、協(xié)調(diào)、和解等方式得到妥善的解決，與其讓些變相的調(diào)解方式成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上加以規(guī)范，允許當(dāng)事人調(diào)解，由法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議是否合法進(jìn)行審查，在不違反當(dāng)事人自愿和法律強(qiáng)制性規(guī)定，不損害公共利益和他人利益的前提下，依法確認(rèn)協(xié)議的法律效力，使調(diào)解成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的方式。

（三） 實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一的需要。法院通過(guò)對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行排解疏導(dǎo),說(shuō)服教育,對(duì)照法律、法規(guī)的具體規(guī)定,一方面,能促使行政機(jī)關(guān)放下官架子,真誠(chéng)與相對(duì)人平等協(xié)商;另一方面,行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人平等對(duì)話,能夠消除雙方的對(duì)立和對(duì)抗情緒, 密切行政機(jī)關(guān)與人民群眾的關(guān)系,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,真正發(fā)揮行政審判的社會(huì)矛盾“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”的功能。                 

二、行政訴訟適用調(diào)解制度的可行性

（一）行政訴訟實(shí)務(wù)為確立行政訴訟調(diào)解制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)訴訟活動(dòng),與刑事自訴和民事訴訟一樣,當(dāng)然可以適用解決糾紛的普遍方式???調(diào)解。在現(xiàn)行法律司法解釋框架內(nèi)，法院在審理案件過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)通過(guò)庭審發(fā)現(xiàn)自已行政行為的違法性，主動(dòng)向法庭提出撤銷或變更被訴行政行為，在此基礎(chǔ)上原告可以申請(qǐng)撤訴，這樣的結(jié)果無(wú)論對(duì)法院還是對(duì)當(dāng)事人各方都是極大的節(jié)省，符合訴訟效率和司法救濟(jì)。從審判實(shí)踐來(lái)看,行政案件撤訴率的現(xiàn)象已經(jīng)說(shuō)明,大量的行政案件在法院的主持下,通過(guò)協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式得到解決。

（二）行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)是確立行政訴訟調(diào)解制度的法律基礎(chǔ)。在我國(guó)行政訴訟法界的主流觀點(diǎn)是“行政訴訟不適用調(diào)解”, 原因主要是調(diào)解是以當(dāng)事人享有處分權(quán)為前提的, 而行政權(quán)具有不可處分性,因而不存在調(diào)解的可能性。而事實(shí)上在我國(guó)行政主體對(duì)國(guó)家權(quán)力并非沒(méi)有處分權(quán), 而這種處分權(quán)只是有限的處分權(quán)。在具有自由裁量權(quán)的行政行為中, 行政主體在對(duì)行政相對(duì)人的處理上就表現(xiàn)出了一種有限的處分權(quán), 也就是說(shuō)公權(quán)力無(wú)論是在行政程序階段還是在訴訟程序階段,均存在一個(gè)自由裁量的幅度問(wèn)題,因此，公權(quán)力的處分仍然可以進(jìn)行調(diào)解并做出適當(dāng)讓步, 同時(shí)對(duì)公權(quán)力是否可以進(jìn)行協(xié)調(diào)和讓步要進(jìn)行具體分析。由此可見(jiàn),行政權(quán)不可處分觀點(diǎn)不能成為行政訴訟不適用調(diào)解的理論依據(jù)。綜上,行政主體在某些方面對(duì)行政行為的有限處分權(quán), 可以說(shuō)是行政訴訟能夠引入調(diào)解的一個(gè)理論基礎(chǔ)。

（三）域外行政調(diào)解的運(yùn)用使我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解成為可能。他山之石,可以攻玉。域外行政訴訟調(diào)解的適用對(duì)我國(guó)行政訴訟的調(diào)解建立有借鑒意義,在世界上,早有國(guó)家和地區(qū)在行政訴訟中引入了調(diào)解制度。英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家在司法審查和行政訴訟中, 都不同程度地允許當(dāng)事人和解或者法院進(jìn)行調(diào)解。美國(guó)的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來(lái)進(jìn)行,并且,在其公法領(lǐng)域大量存在著“訴辯交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣, 對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟中與相對(duì)人和解, 已經(jīng)不存在觀念上的障礙。根據(jù)美國(guó)《司法》雜志的統(tǒng)計(jì),聯(lián)邦法院歸檔的訴訟中有90% 的案件并沒(méi)有通過(guò)審判, 而是通過(guò)調(diào)解、和解等方式獲得解決。日本、瑞士等國(guó)雖然未明確規(guī)定法院在行政訴訟中可以進(jìn)行調(diào)解,但從有關(guān)法律條文中仍可以推知,允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解。在域外,既有關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的明確規(guī)定, 也有法律沒(méi)有明文禁止的情況。在采取行政訴訟調(diào)解的國(guó)家,雖然存在著行政處分權(quán)有限,調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮, 但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立。域外審判實(shí)踐已經(jīng)為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例, 盡快修改行政訴訟法,消除理論與實(shí)踐之間的尷尬,應(yīng)是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所需。

三、確立行政訴訟調(diào)解制度的幾點(diǎn)建議

（一） 行政訴訟調(diào)解應(yīng)符合合法性原則。合法性原則要求人民法院主持調(diào)解在程序上要遵循法律程序, 形成的調(diào)解協(xié)議不可以違反國(guó)家的法律規(guī)定。第一,人民法院進(jìn)行調(diào)解活動(dòng),程序上要合法,調(diào)解的過(guò)程必須符合法律的規(guī)定。第二,人民法院進(jìn)行調(diào)解, 調(diào)解協(xié)議內(nèi)容應(yīng)該不違反國(guó)家的法律規(guī)定。建立行政訴訟調(diào)解要充分體現(xiàn)當(dāng)事人雙方的共同意愿, 同時(shí)能夠保障原告有與被告平等協(xié)商的能力, 堅(jiān)持合法性調(diào)解應(yīng)確立為行政訴訟調(diào)解的基本原則,實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。

（二） 調(diào)解適用的范圍應(yīng)當(dāng)采取有限原則。從法律賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力看, 行政訴訟中并非任何爭(zhēng)議的行政行為都可以適用調(diào)解, 依法行政的法治原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政權(quán)能, 不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制,而且,如果不對(duì)行政訴訟調(diào)解的范圍做出限制,可能會(huì)導(dǎo)致濫用調(diào)解權(quán),影響行政訴訟立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。因此,筆者建議行政訴訟應(yīng)建立有限的調(diào)解制度, 法律中明確限制性規(guī)定的,必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)商,法律沒(méi)有限制性規(guī)定的, 調(diào)解不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。

（三） 調(diào)解程序的當(dāng)事人啟動(dòng)原則。行政訴訟中,提起訴訟的是行政相對(duì)人,行政訴訟中調(diào)解的申請(qǐng)也應(yīng)限于行政相對(duì)人, 如果允許行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解, 則可能出現(xiàn)因行政相對(duì)人懼于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力而被迫接受調(diào)解的情況。將申請(qǐng)調(diào)解的權(quán)利賦予相對(duì)人,對(duì)行政機(jī)關(guān)則影響不大,行政機(jī)關(guān)可以接受也可以拒絕, 這樣就可以減少運(yùn)用行政權(quán)力而脅迫調(diào)解的現(xiàn)象。

（四）反對(duì)無(wú)原則調(diào)解,反對(duì)“和稀泥”。反對(duì)以犧牲公共利益或他人利益換取和解, 反對(duì)行政主體在本身法定職權(quán)外, 用其它機(jī)關(guān)的權(quán)力與相對(duì)人達(dá)成和解。反對(duì)法官在明知某些做法“嚴(yán)重違法”情況下,仍在訴訟調(diào)解。

（五） 效率原則。高效率是現(xiàn)代行政的一個(gè)重要標(biāo)志與要求, 法院對(duì)有關(guān)行政案件的調(diào)解理應(yīng)富有效率。與民事訴訟相比行政訴訟要兼顧效率, 不能久調(diào)不決,實(shí)在調(diào)解不成的,當(dāng)以裁判形式盡早結(jié)案。

總之，調(diào)解制度是我國(guó)訴訟制度中的一項(xiàng)傳統(tǒng)制度，享有“東方經(jīng)驗(yàn)”的美譽(yù)。在民事訴訟實(shí)踐中，調(diào)解結(jié)案的比率非常高，甚至超過(guò)了判決結(jié)案的比率。對(duì)于這樣一種司法實(shí)踐效果非常好的訴訟制度，行政訴訟不應(yīng)將其拋棄。隨著我國(guó)法治進(jìn)程的發(fā)展，一方面，依法治國(guó)要求規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法，切實(shí)保障行政相對(duì)人，利害關(guān)系人的合法權(quán)益；另一方面，構(gòu)建和諧社會(huì)要求司法機(jī)關(guān)辦理案件應(yīng)作到“案結(jié)事了”，定紛止?fàn)帯＿@兩者均是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。行政訴訟調(diào)解制度應(yīng)成為依法治國(guó)與建立和諧社會(huì)的“黃金結(jié)合點(diǎn)”，從而更好地推進(jìn)我國(guó)政治文明向前發(fā)展。但行政訴訟與民事訴訟畢竟是兩種不同的訴訟制度，有其自身特點(diǎn)，在行政訴訟中建立調(diào)解制度充分考慮到行政訴訟的特殊性，不能照搬民事調(diào)解制度模式，應(yīng)建立起具有行政訴訟特點(diǎn)的行政訴訟調(diào)解制度，從而使行政訴訟調(diào)解制度更有效，更科學(xué)地發(fā)揮作用，更有利于推進(jìn)民主與法制建設(shè)進(jìn)程。