1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行以來，某縣法院共審理行政訴訟案件199件，至今還沒有一起行政案件的行政首長作為被告出庭應訴，這種不正常的現象應引起有關部門的重視。

一、 行政首長 “0出庭”的原因

“民告官而不見官”，究其原因，主要有以下幾個方面：

一是怕做被告。有的行政首長頭腦里仍舊有 “犯人才做被告”等觀念，心里存在一定的障礙，同時也惟恐別人誤解。

二是怕丟面子。有些行政機關首長認為自己是“官”，當了“被告”地位就低了，“我堂堂局長怎能與老百姓平坐”，“你法院怎么能審我局長”等等，坐到被告席上被認為是丟面子。

三是怕出洋相。有些行政首長沒有認真學法，普法也是走過場，對常用法律自知甚少，法律素養更是欠缺，在法庭講什么心里沒底，怕講外行話出洋相。

四是怕吃敗仗。行政訴訟案件中大部分都存在違法行政行為或是行政行為存有瑕疵。在199件行政訴訟案件中，行政機關敗訴的有31件，占15.58%，雖說行政機關真正敗訴的比例還不是很高，但這是由于大量的協調解決以及一定的行政干預所作用的，行政撤訴案件達73件，敗訴加撤訴共104件，占52.26%。

行政首長不愿出庭應訴的原因歸納起來就是觀念陳舊、思想認識不到位。其根本原因是，我們的一些領導頭腦中還沒有真正樹立起法律面前人人平等的意識，還沒有把自己從官位上放下來。另外，還缺乏相關的法律與制度，來規范行政首長的出庭應訴。

二、行政首長“0出庭”的弊端

一是違法行為自糾難。行政首長不出庭應訴，往往導致其對行政行為的違法性或不正當性缺乏直觀了解和深入認識，事后也就難以有針對性地進行整改，個案得失無法及時轉化為依法行政的經驗和教訓。

二是民怨民怒平息難。群眾打官司，行政首長不出庭應訴，一方面無法體現對群眾利益的重視、對合法權利的尊重；另一方面，群眾不能直接向行政機關負責人表達自己的意見，心理難以平衡，一旦輸了官司，往往認為行政機關和法院官官相護，增強了對政府機關的抵觸情緒。

三是執法水平提高難。每一個行政案件的審理，對于行政機關而言，都是一次生動的法制教育課，行政機關負責人不出庭應訴，就無法有效地利用這一機會，提高自己與整個機關工作人員的依法行政水平，很多制度的落實也就成為一句空話。

四是司法環境優化難。行政機關負責人不出庭應訴，就只能聽取工作人員的匯報而往往忽視群眾的意見。一旦法院判決其敗訴，就指責法院不支持政府工作，致使法院在審理案件時，壓力重重、矛盾突出，立案難、審理難和判決難。

三、行政首長出庭應訴的意義

國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中要求，行政機關應當做到積極出庭應訴、答辯，接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督。在現階段具有重要意義：

一是有利于行政領導了解有關行政領域的執法現狀和存在問題，改進行政執法方式，促進依法行政，從源頭上減少行政爭議；

二是有利于行政機關工作人員增強工作責任心，增強依法行政意識，提高執法水平，完善執法機制；

三是有利于縮小官民距離，理順群眾情緒，增進社會和諧；

四是有利于展示行政機關良好的形象，營造和諧行政環境。

在訴訟層面上可以起到“三贏”的積極作用：

對老百姓而言，能夠從心理上得到安慰，特別是那些如城市拆遷、社會保障等涉及民生問題的案件，行政首長親自出庭，能夠讓人民群眾切實感受到政府的關心、重視，也能夠讓政府官員切身體會到老百姓的生活不易，從而為解決行政爭議創造一個氣氛融洽的溝通平臺；

對行政機關而言，行政領導出庭，能夠體現政府依法行政的信心和能力，展示行政機關良好的素質和法治形象；

對法院而言，行政領導親自出庭應訴，勢必要求法院能夠做到精案精審，進一步提高庭審駕馭能力、協調化解行政爭議能力。

四、行政首長出庭應訴的建議

在國家法治建設的大背景下，從長遠看，行政首長出庭應訴，表明了行政權對司法權的尊重，體現出了法院行政審判工作應有的地位和權威，為行政審判制度的進一步發展和國家司法權威的進一步提升創造了條件。

作為一名行政首長，要深入理解依法行政對“依法治國，建設社會主義法治國家”的重大意義，樹立法律至上、依法行政的意識，努力克服和摒棄行政訴訟中存有的“四怕”心理。要加強對憲法和法律、法規的學習，不斷提高自身的法律素養和依法行政的能力。

要對行政首長出庭應訴進行規范，建議制定《行政首長出庭應訴工作規定》，明確行政首長應當出庭的情形、程序等內容，并且將各行政機關執行領導干部行政訴訟應訴工作制度的情況納入單位年度目標責任制公共目標考核范圍。在制定規定時應堅持以下三個原則：

一是要堅持自愿性原則。行政首長出庭，并非法律強制規定的義務，雖然其他各地行政領導出庭日益增多，但畢竟是倡導行為，不宜作為一項強制性要求。

二是要堅持適當性原則。行政首長“0出庭”顯然不正常，但強行要求行政首長對所有的行政案件都要出庭應訴，這既沒有必要，也不現實。要對出庭訴訟案件有所選擇，對有普遍教育意義的、社會關注程度高的、能起到規范示范作用的三類案件，法院可主動邀請或建議行政機關首長出庭應訴。

三是要堅持實效性原則。即行政首長出庭應當有實際效果，表現在可以由行政領導當庭解釋溝通或協調，使原告理解行政行為的法律依據與事實依據；或者當庭承認不足，取得原告的諒解。及時化解“官民”矛盾，促進“官民”和諧。