【摘要】司法體制改革的目標(biāo)是維護(hù)司法公正和確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。加強(qiáng)人大對(duì)司法的監(jiān)督作用，既是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，也是促進(jìn)司法公正、建設(shè)社會(huì)主義法治體系的必然要求。地方人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)積極開展司法體制改革監(jiān)督工作，為司法體制改革提供法律補(bǔ)給和意見建議，并為改革的順利推進(jìn)營造良好的外部環(huán)境。當(dāng)前，地方人大監(jiān)督司法體制改革工作存在著認(rèn)識(shí)誤區(qū)、力度不足以及保障措施不足等問題。地方人大應(yīng)當(dāng)把握監(jiān)督的方向和目標(biāo)、增加監(jiān)督途徑、改進(jìn)監(jiān)督方式、強(qiáng)化監(jiān)督保障，以確保司法體制改革能在合法的框架內(nèi)依法有序進(jìn)行。

　　【關(guān)鍵詞】司法體制改革；地方人大；監(jiān)督；保障措施

　　一、地方人大監(jiān)督司法體制改革工作的必要性

　　《改革綱要》明確指出：深化司法改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以憲法法律為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)。同時(shí)，改革成果仍要符合憲法的要求，據(jù)此，憲法賦予縣級(jí)人大對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)不會(huì)發(fā)生變化。

　　（一）制度設(shè)計(jì)的必然性。人民代表大會(huì)制度是我國的政體，是國家的根本政治制度。各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)即“一府兩院”由相應(yīng)的各級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。無論司法體制如何改革，根本政治制度不變，權(quán)力來源和權(quán)力結(jié)構(gòu)不發(fā)生變化，那么各級(jí)人大產(chǎn)生審判機(jī)關(guān)、監(jiān)督審判機(jī)關(guān)的使命就容不得變化，這是制度設(shè)計(jì)上的必然性。

　　（二）法理上的正當(dāng)性。基層人大人事任免權(quán)及司法監(jiān)督權(quán)的法律淵源系《憲法》、《中華人民共和國人民法院組織法》以及《中華人民共和國法官法》等法律。從法律位階上來講，憲法為法律之法律，其他兩部為法律，而目前發(fā)布的改革綱要系綱領(lǐng)性文件，后者的法律位階要遠(yuǎn)低于前三部法律，所以在沒有對(duì)憲法作出修改前或者新的司法解釋出現(xiàn)前，人大的人事任免權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)必須進(jìn)一步行使，這是憲法和法律賦予的權(quán)力。

　　（三）司法體制改革的路徑要求。《改革綱要》中提出“推動(dòng)省級(jí)以下地方法官、檢察官由省級(jí)提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制”，明確了省級(jí)以下地方法官、檢察官的任免程序仍應(yīng)遵守憲法、法律的規(guī)定。

　　（四）司法現(xiàn)狀的客觀需要。司法機(jī)關(guān)從中央到地方四級(jí)分層設(shè)置的現(xiàn)狀，決定了單純依靠司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的層級(jí)監(jiān)督或法律監(jiān)督，具有非閉合性以及監(jiān)督鏈條過長等不足之處，并不能完全杜絕司法不公、不嚴(yán)等司法弊端，這一客觀現(xiàn)實(shí)也需要縣級(jí)人大積極行使司法監(jiān)督權(quán)。

　　二、地方人大監(jiān)督司法改革工作要抓住四個(gè)重點(diǎn)

　　（一）監(jiān)督人事任免。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，是此次司法體制改革試點(diǎn)工作中必須牽住的“牛鼻子”。人大在監(jiān)督工作中，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞建設(shè)高素質(zhì)司法隊(duì)伍，積極參與法官、檢察官遴選和懲戒委員會(huì)的工作。一方面，要加強(qiáng)對(duì)“兩院”提請(qǐng)擬任免人員的監(jiān)督；另一方面要加強(qiáng)對(duì)“兩院”己任命人員的監(jiān)督。

　　（二）監(jiān)督司法責(zé)任制。此次中央和本市都將司法責(zé)任制作為司法體制改革試點(diǎn)工作的重點(diǎn)。為此，人大要加強(qiáng)監(jiān)督司法責(zé)任制的落實(shí)情況，并積極探索與司法責(zé)任制相匹配的各種監(jiān)督方式。一方面，對(duì)于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、旁聽庭審等常用監(jiān)督形式，應(yīng)常做常新，做深做實(shí)，防止走過場。另一方面，對(duì)于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、提出和審議決定撤職案等專項(xiàng)監(jiān)督手段，要善于適時(shí)運(yùn)用，提升人大監(jiān)督權(quán)威。

　　（三）監(jiān)督司法公開和司法公正。十八大報(bào)告對(duì)司法公開、司法公正和司法公信力建設(shè)等提出了明確要求。公開是公正的保證，公正是公信的基石。“陽光是最好的防腐劑”。要監(jiān)督“兩院”做到以公開為原則、不公開為例外，全面及時(shí)公開司法信息，增強(qiáng)司法透明度，讓司法權(quán)力在陽光下運(yùn)行。維護(hù)社會(huì)公平正義是司法工作的生命線。人大應(yīng)當(dāng)將公正司法作為監(jiān)督“兩院”的重中之重，通過監(jiān)督切實(shí)讓人民群眾在每個(gè)司法案件中都能感受到公平正義“，使司法的公信力在每道司法程序中得以體現(xiàn)，從而真正實(shí)現(xiàn)深化司法體制改革的目標(biāo)。

　　（四）監(jiān)督規(guī)范性司法文件。十八屆三中全會(huì)指出，要健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。司法實(shí)踐中，地方”兩院“經(jīng)常單獨(dú)或者聯(lián)合制定指導(dǎo)辦案的規(guī)范性文件，這在地方司法實(shí)務(wù)中起著定的規(guī)范和指導(dǎo)作用。但是，若與法律法規(guī)相悖，勢必將造成不良后果。特別是此次司法改革中提出，要強(qiáng)化審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)總結(jié)司法經(jīng)驗(yàn)、實(shí)施類案指導(dǎo)等職能，”兩院“勢必會(huì)更加重視制定規(guī)范性文件工作。地方人大及其常委會(huì)負(fù)有在本行政區(qū)域內(nèi)保障憲法、法律和行政法規(guī)執(zhí)行的職責(zé)，確有必要對(duì)”兩院“規(guī)范性司法文件進(jìn)行監(jiān)督。

　　三、當(dāng)前地方人大監(jiān)督司法體制改革工作存在的主要問題

　　(一) 對(duì)監(jiān)督司法體制改革存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在本輪司法體制改革過程中，中央通過成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組專門負(fù)責(zé)司法改革事項(xiàng)，在實(shí)際執(zhí)行中，最高法、最高檢等司法機(jī)關(guān)是司法改革的主要推動(dòng)主體。這種現(xiàn)象造成部分地方人大對(duì)參與司法改革工作存在以下認(rèn)識(shí)誤區(qū): 第一，認(rèn)為人大監(jiān)督司法體制改革就是”干預(yù)“改革。部分地方人大代表認(rèn)為，本輪司法改革是中央領(lǐng)導(dǎo)下的法檢兩家自主推進(jìn)的改革，改革的任務(wù)之一就是”去地方化“。因此，在司法改革推進(jìn)過程中，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)保持克制和謙抑，充分尊重法檢兩家開展的改革試點(diǎn)工作，而不應(yīng)過多干預(yù)。第二，認(rèn)為人大監(jiān)督司法體制改革應(yīng)當(dāng)主要起保障作用。部分人大代表認(rèn)為，司法體制改革的實(shí)質(zhì)就是要破除實(shí)踐中存在的司法地方化和司法腐敗等現(xiàn)象，因此，改革就意味著對(duì)原有體制的突破，在此過程中，地方人大的主要職能在于為司法體制改革創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，呼吁解決司法體制改革過程中存在的困難，而不是對(duì)司法改革提出監(jiān)督意見。第三，認(rèn)為人大沒有能力監(jiān)督司法體制改革工作。部分人大代表認(rèn)為，司法體制改革是一項(xiàng)非常專業(yè)的系統(tǒng)工程，而地方各級(jí)人大代表及人大工作人員大多不具有法律專業(yè)知識(shí)和執(zhí)法辦案工作經(jīng)驗(yàn)，因此，即便人大積極參與司法體制改革監(jiān)督，在很大程度上也只能是在宏觀層面提出建議，而無法對(duì)司法體制改革涉及的具體問題進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的成效也難以保障。

　　(二) 監(jiān)督司法體制改革的力度不足。 目前，盡管各地方人大均參加了當(dāng)?shù)氐乃痉w制改革工作，但在參與方式上還存在較為單一的問題，具體表現(xiàn)為: 第一，地方人大參與司法體制改革的形式過于單一。雖然《監(jiān)督法》賦予地方人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查等七種監(jiān)督方式，但實(shí)踐中，地方人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的主要形式為專題審議司法機(jī)關(guān)的年度工作報(bào)告及專項(xiàng)工作報(bào)告。囿于單次監(jiān)督時(shí)間短、監(jiān)督事項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)以及”一聽二看“式的監(jiān)督形式等限制。第二，地方人大參與司法體制改革的監(jiān)督方式具有”滯后性“。司法體制改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作，司法體制改革制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)、過程推進(jìn)是否合理直接關(guān)系到司法體制改革成效。目前，地方人大參與司法體制改革的主要方式為”事后監(jiān)督“，即對(duì)司法體制改革的階段性情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，而對(duì)于司法改革的制度設(shè)計(jì)和過程推進(jìn)等事前和中間環(huán)節(jié)介入不足，而如果等到司法改革進(jìn)行到一定階段或者出現(xiàn)某些問題才介入監(jiān)督，不僅會(huì)加大監(jiān)督成本，而且浪費(fèi)了司法資源，影響了司法改革后續(xù)工作的推進(jìn)。

　　(三) 監(jiān)督司法體制改革的保障不足。對(duì)于”兩院“主導(dǎo)推進(jìn)的司法體制改革，人大應(yīng)當(dāng)圍繞哪些內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督、采取什么方法進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督應(yīng)達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，以及如果監(jiān)督不作為或監(jiān)督不力將承擔(dān)何種責(zé)任等，法律無具體規(guī)定，各地的做法也不盡相同，致使人大對(duì)司法體制改革的監(jiān)督始終處于摸著石頭過河的階段，監(jiān)督工作保障措施存在不足。

　　四、積極探索加強(qiáng)和規(guī)范人大監(jiān)督司法改革工作的新思路、新舉措

　　（一）切實(shí)把握新形勢下人大監(jiān)督司法工作的目標(biāo)和方向。隨著司法體制改革和政治體制改革的逐步深入推進(jìn)，人大與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系正悄然發(fā)生變化，人大監(jiān)督司法工作將與時(shí)俱進(jìn)地呈現(xiàn)出新的階段性特征，因此，人大必須在觀念上、全局上把握好監(jiān)督司法工作的階段性特征和價(jià)值目標(biāo)。在當(dāng)前深化司法體制改革的新形勢下，人大監(jiān)督司法工作應(yīng)當(dāng)緊密配合深化司法體制改革的步伐，圍繞建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度這一目標(biāo)，遵循司法活動(dòng)的客觀規(guī)律，堅(jiān)持在確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的前提下，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，更加注重推動(dòng)司法制度的完善，更加注重規(guī)范司法行為，更加注重提高司法人員素質(zhì)。要緊緊抓住保障司法職能正常發(fā)揮和司法職權(quán)正確行使這個(gè)重點(diǎn)，著重關(guān)注制約和影響司法公正的重點(diǎn)問題、關(guān)鍵問題、傾向性問題和群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)普遍關(guān)注的司法領(lǐng)域的重大問題，著重研究司法行為和辦案活動(dòng)背后的司法制度、司法政策和工作機(jī)制是否公平合理，司法人員的品行道德和能力素質(zhì)是否合格勝任。圍繞告狀難、執(zhí)行難、申訴難、超期羈押、刑訊逼供、案件審理不透明、對(duì)受害人司法救助難、瀆職侵權(quán)案件查處難度大、減刑假釋不規(guī)范、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮不充分、部分司法人員徇私舞弊、枉法裁判等司法領(lǐng)域一些帶有共性、普遍性和傾向性的問題開展監(jiān)督，推動(dòng)解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機(jī)制性、保障性障礙問題，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

　　（二）進(jìn)一步將監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式用實(shí)用好。加強(qiáng)和規(guī)范人大監(jiān)督司法工作，要綜合運(yùn)用好監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式，根據(jù)不同類型的監(jiān)督議題，研究采用不同的監(jiān)督方式，把工作監(jiān)督與法律監(jiān)督結(jié)合起來，把專項(xiàng)監(jiān)督與綜合監(jiān)督結(jié)合起來，把初次監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督結(jié)合起來，把實(shí)體性監(jiān)督和程序性監(jiān)督結(jié)合起來，把監(jiān)督人與監(jiān)督事結(jié)合起來，把監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)結(jié)合起來，把人大監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督以及社會(huì)輿論監(jiān)督結(jié)合起來，以求取得最佳效果。

　　一是繼續(xù)綜合運(yùn)用并完善好聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查和專題調(diào)研三種監(jiān)督方式。要在選題上下工夫，重點(diǎn)圍繞關(guān)系司法制度運(yùn)行、司法體制改革，事關(guān)群眾切身利益、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定和社會(huì)普遍關(guān)注的重大司法問題進(jìn)行選題，提出解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機(jī)制性、保障性障礙問題的對(duì)策和建議，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。要在跟蹤監(jiān)督上下工夫，將常委會(huì)組成人員的審議意見逐項(xiàng)細(xì)化，督促司法機(jī)關(guān)逐項(xiàng)對(duì)照落實(shí)整改措施。

　　二是讓詢問和質(zhì)詢常態(tài)化、制度化。一方面可以針對(duì)司法工作某方面的突出問題組織開展專題詢問，增強(qiáng)專題詢問的針對(duì)性和實(shí)效性，使專題詢問成為人大監(jiān)督司法工作的常態(tài)。另一方面應(yīng)當(dāng)積極探索完善質(zhì)詢程序，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，取消不合理的限制性規(guī)定，降低代表提出質(zhì)詢的門檻，規(guī)范質(zhì)詢案的提交期限、受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)時(shí)限，以及最終的處理程序等，喚醒沉睡多年的質(zhì)詢權(quán)。

　　（三）積極探索人大監(jiān)督司法的新方式、新措施。人大常委會(huì)要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督思維，探索適應(yīng)新形勢下的監(jiān)督方式和措施。

　　一是引入工作評(píng)議和滿意度測評(píng)制度。人大常委會(huì)聽取和審議司法機(jī)關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作適當(dāng)采取評(píng)議或滿意度測評(píng)，通過量化且剛性化的監(jiān)督方式，增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)整改工作的緊迫感和責(zé)任感，推動(dòng)司法活動(dòng)突出問題的解決。

　　二是建立對(duì)司法機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督機(jī)制。知情權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)和前提，要提高人大監(jiān)督司法工作的針對(duì)性和實(shí)效性，就必須了解掌握司法機(jī)關(guān)工作的具體情況，建立司法機(jī)關(guān)定期向人大常委會(huì)及專委會(huì)通報(bào)重要司法工作事項(xiàng)的常態(tài)化制度，建立司法機(jī)關(guān)重要會(huì)議和組織重大活動(dòng)人大派員出席制度，通過建立經(jīng)常性工作聯(lián)系機(jī)制，解決人大常委會(huì)與司法機(jī)關(guān)之間信息不對(duì)稱的問題。

　　三是探索建立省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督司法權(quán)授權(quán)或委托司法機(jī)關(guān)所在地人大常委會(huì)實(shí)施的制度。推行司法機(jī)關(guān)省級(jí)統(tǒng)管不可避免地對(duì)現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度提出新的課題，如果將來國家通過修改憲法和法律明確法官、檢察官實(shí)行省一級(jí)”統(tǒng)一提名、統(tǒng)一任免“制度，地方”兩院“不再由地方同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，考慮到省級(jí)所轄行政區(qū)域廣、人口眾多的實(shí)際，有必要探索建立監(jiān)督權(quán)力授權(quán)或委托機(jī)制，將省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)力授權(quán)或委托給司法機(jī)關(guān)所在地人大常委會(huì)行使，避免司法權(quán)力失控。實(shí)行權(quán)力授權(quán)或委托還應(yīng)當(dāng)就受托單位享有監(jiān)督權(quán)力的范圍、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的方式方法、責(zé)任追究的主體和程序等重大事項(xiàng)作出明確規(guī)定。

　　（四）加強(qiáng)對(duì)法官、檢察官的監(jiān)督。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理制度，是此輪司法體制改革試點(diǎn)工作中的”牛鼻子“，人大要將司法隊(duì)伍建設(shè)情況作為經(jīng)常性監(jiān)督內(nèi)容，每年定期聽取法院、檢察院關(guān)于人事任免和干部隊(duì)伍建設(shè)情況的匯報(bào)，積極參與法官、檢察官遴選和懲戒委員會(huì)的工作，加強(qiáng)對(duì)法官、檢察官的監(jiān)督。

　　一是加強(qiáng)對(duì)法官、檢察官的任前監(jiān)督。一方面人大有關(guān)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)派員參與法官、檢察官遴選委員會(huì)，把握好法官、檢察官的提名資格和條件，另一方面各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)擬任命法官、檢察官的任前考察，將擬任命司法人員的有關(guān)情況向社會(huì)公示，聽取社會(huì)公眾的意見，對(duì)不符合法定條件的擬任人選堅(jiān)決不予任命，將不合格人員拒之于司法隊(duì)伍之外。

　　二是對(duì)法官、檢察官開展履職評(píng)議工作。可以考慮在人大建立法官、檢察官的履職檔案記錄制度，由法院、檢察院將對(duì)法官、檢察官的考評(píng)考核情況每年報(bào)人大常委會(huì)備案，每年由常委會(huì)定期隨機(jī)抽取一定比例的法官、檢察官聽取其履職情況報(bào)告。

　　三是建立人大參與法官、檢察官的懲戒制度。要進(jìn)一步規(guī)范懲戒事由、明確懲戒程序、完善懲戒措施等，建立懲戒制度與人大監(jiān)督制度的互動(dòng)銜接機(jī)制。

　　四是準(zhǔn)確運(yùn)用撤職和罷免權(quán)。撤職和罷免權(quán)是憲法與法律賦予人大及其常委會(huì)的重要監(jiān)督權(quán)力，發(fā)現(xiàn)司法人員嚴(yán)重違法違紀(jì)的，人大要依法啟動(dòng)撤職、罷免程序。