黨的十七大召開以來(lái)，黨和國(guó)家將以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)擺在了更加突出的位置，關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，成為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心。靖江法院黨組以十七大精神為指針，把為民司法作為法院工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮審判職能，以實(shí)實(shí)在在的措施消除矛盾，化解糾紛，構(gòu)建和諧。近日黨組書記、院長(zhǎng)何能親自帶隊(duì)深入全市法庭轄區(qū)調(diào)研，認(rèn)真聽取基層意見，充分了解新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的內(nèi)在司法需求，從掌握當(dāng)前農(nóng)村糾紛的主要表現(xiàn)、特點(diǎn)及成因入手，深刻剖析糾紛化解機(jī)制尤其是人民調(diào)解工作的運(yùn)行現(xiàn)狀，聯(lián)系法院實(shí)際，努力探索、勇于開拓服務(wù)新農(nóng)村的路子。目前，通過(guò)調(diào)研，靖江法院全面推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接工作、積極構(gòu)建更為務(wù)實(shí)、更為強(qiáng)效的化解矛盾糾紛新機(jī)制的全盤思路業(yè)已形成。

一、當(dāng)前我市農(nóng)村糾紛的特點(diǎn)及成因

（一）主要類型：大致有農(nóng)村承包合同糾紛（以包括在土地分配、流轉(zhuǎn)、承包等過(guò)程中引發(fā)的土地糾紛為典型）、傳統(tǒng)類民事糾紛（包括婚姻家庭、鄰里等糾紛）、欠款糾紛（以民間借貸為主）、人身?yè)p害賠償糾紛及由農(nóng)村利益分配引發(fā)的新型糾紛等幾大類。

（二）各類糾紛的特點(diǎn)：一是民間糾紛的主、客體呈現(xiàn)多元化。矛盾糾紛的當(dāng)事人已不再局限于公民個(gè)人，還包括眾多的部門和組織及經(jīng)濟(jì)實(shí)體，同時(shí)矛盾糾紛的成因更為復(fù)雜化，處理糾紛的難度增大，有的甚或引發(fā)集體上訪；二是民間糾紛的類型呈現(xiàn)多樣化。社會(huì)糾紛不僅包括傳統(tǒng)的婚姻、家庭、宅基、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、借貸等糾紛，而且還表現(xiàn)為土地承包、企業(yè)改制、房屋拆遷、利益分配等方面的眾多新型社會(huì)矛盾糾紛；三是民間糾紛的總量呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、生態(tài)示范園區(qū)、公益事業(yè)建設(shè)區(qū)成為矛盾糾紛多發(fā)地域，因征地拆遷、利益分配而引發(fā)大量的矛盾，新型糾紛劇增，而傳統(tǒng)民間糾紛增長(zhǎng)緩慢甚或緩減；四是尋求解決糾紛的方式呈現(xiàn)變化。隨著群眾自主意識(shí)的增強(qiáng)和基層調(diào)解工作的弱化，人們過(guò)去“有事找父母官”的觀念淡薄，民間糾紛發(fā)生后大部分直接訴至法院，法院壓力增大而調(diào)解組織的作用難以體現(xiàn)，有的因?yàn)榘附Y(jié)事不了而引發(fā)新的矛盾。

（三）糾紛的成因：產(chǎn)生民間矛盾糾紛的社會(huì)深層次的因素很多，但最直觀的原因有四：一是基層管理在掌握政策上發(fā)生偏差，導(dǎo)致處理問(wèn)題失去依據(jù)而引發(fā)公信力危機(jī)，進(jìn)而產(chǎn)生矛盾糾紛。比如，《農(nóng)村土地承包法》原則規(guī)定土地承包期限30年不變，增人不增地，減人不減地，而當(dāng)村民結(jié)婚、生子、遷入等新增人口得不到土地時(shí)，如果不對(duì)照規(guī)定處理，就會(huì)產(chǎn)生土地糾紛，此外，因征用土地、房屋拆遷等涉及利益分配和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，不以統(tǒng)一原則處事亦會(huì)引發(fā)糾紛；二是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)法治進(jìn)程，人們的自主意識(shí)增強(qiáng)，法制意識(shí)有所提高，但法制觀念仍很模糊。只講享受權(quán)利，不顧履行義務(wù)，只講要求，不顧事實(shí)和依據(jù)，理解法律法規(guī)帶有很大的片面性，沒有統(tǒng)一的權(quán)利義務(wù)觀；三是道德層面的東西制約了認(rèn)識(shí)問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力。有的基于私心膨脹，對(duì)公益事業(yè)的發(fā)展故意制造障礙。比如在鎮(zhèn)村集體規(guī)劃和筑路架橋時(shí)，不但不予支持，相反故意刁難阻止，處理問(wèn)題時(shí)只顧個(gè)人利益，討價(jià)還價(jià)；四是基層化解矛盾糾紛的能力有待提高，民調(diào)組織的作用尚未得到有效發(fā)揮。

二、當(dāng)前人民調(diào)解工作現(xiàn)狀

（一）人民調(diào)解組織有待進(jìn)一步健全。有的村級(jí)調(diào)委會(huì)建設(shè)不規(guī)范，有名無(wú)實(shí)、癱瘓半癱瘓、不能發(fā)揮作用的調(diào)委會(huì)仍然存在；合并后的行政村為精簡(jiǎn)村干，村委會(huì)只設(shè)一名調(diào)解委員，有的還是村長(zhǎng)兼任，各村民小組已不設(shè)調(diào)解員，三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)不復(fù)存在；有的雖有調(diào)解室，有版面，但多為了應(yīng)付上面檢查，形同虛設(shè)；口頭調(diào)解協(xié)議多，制作規(guī)范調(diào)解協(xié)議書少，缺乏嚴(yán)肅性和社會(huì)公信力。

（二）人民調(diào)解隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，調(diào)解隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。

村民調(diào)主任多由村委成員兼任，且身兼多職，村干部要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府做好各項(xiàng)中心工作，沒有足夠的時(shí)間和精力去開展民事調(diào)解工作。年齡偏大的民調(diào)主任雖然實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)多，但缺乏法律知識(shí)，知識(shí)層次較低。年輕的民調(diào)主任則又調(diào)解經(jīng)驗(yàn)不足。人民調(diào)解員隊(duì)伍不穩(wěn)定和不合理的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)已明顯不適應(yīng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的要求，這種情況影響和制約人民調(diào)解工作的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）人民調(diào)解隊(duì)伍整體素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。由于經(jīng)費(fèi)等多方面的原因，民調(diào)人員培訓(xùn)末形成系統(tǒng)化、制度化。目前民調(diào)人員培訓(xùn)從培訓(xùn)對(duì)象、內(nèi)容等方面都有很大的局限性，不能有效提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。表現(xiàn)為少數(shù)調(diào)解員法律素質(zhì)不高，對(duì)人民調(diào)解有關(guān)法律法規(guī)和政策學(xué)習(xí)理解不夠，對(duì)調(diào)解業(yè)務(wù)技能掌握不全。面對(duì)復(fù)雜的民間糾紛，無(wú)法做到依法及時(shí)調(diào)解，影響了人民調(diào)解協(xié)議的效力和人民調(diào)解員的威信?！　?SPAN lang=EN-US>

（四）人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)投入不足，制約了人民調(diào)解工作的發(fā)展。由于經(jīng)費(fèi)的制約，民調(diào)主任、人民調(diào)解員報(bào)酬、待遇低，正常的辦公經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障，一些經(jīng)濟(jì)條件差的村，民調(diào)人員長(zhǎng)期拿不到工資，沒有建立對(duì)人民調(diào)解員的激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)重影響了人民調(diào)解員的工作積極性。

（五）人民調(diào)解工作中存在重“調(diào)”輕“防”現(xiàn)象。未建立起科學(xué)、長(zhǎng)效的矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，沒有較好地發(fā)揮人民調(diào)解預(yù)防糾紛的作用，對(duì)一些多發(fā)性、易發(fā)性糾紛疏于防范，造成調(diào)解成本提高，效果不夠理想。

造成以上問(wèn)題的主客觀因素：一是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)人民調(diào)解工作重視不夠，沒有給予應(yīng)有的支持；二是一部分調(diào)解人員工作主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，敷衍了事，影響了人民調(diào)解工作的全面開展；三是沒有及時(shí)鞏固調(diào)解成果，因得不到法律支撐而無(wú)法律約束力，形成重復(fù)調(diào)解，久調(diào)而無(wú)結(jié)果，最終則將矛盾上交或訴至法院，因此而形成“組織散、素質(zhì)低、工作軟、作用弱、效果差”的不良現(xiàn)狀。

三、積極推行訴調(diào)對(duì)接，構(gòu)建強(qiáng)效化解農(nóng)村矛盾糾紛的工作機(jī)制

面對(duì)社會(huì)利益關(guān)系日趨復(fù)雜、矛盾沖突日益多樣、化解糾紛的機(jī)制功能缺失的形勢(shì)，建立一個(gè)功能互補(bǔ)、程序銜接、能夠滿足社會(huì)主體多種需求的多元化糾紛解決機(jī)制十分重要。為了緩解審判工作壓力、充分發(fā)揮人民調(diào)解作用，我院將審時(shí)度勢(shì)，積極主動(dòng)做好與人民調(diào)解銜接工作，通過(guò)整合資源、打造工作平臺(tái)、加強(qiáng)對(duì)接等方式，實(shí)現(xiàn)多元糾紛解決機(jī)制之間互補(bǔ)、共贏的良性互動(dòng)局面。同時(shí)，要緊緊依靠市委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取有關(guān)行政部門和社會(huì)各界的大力支持，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，全面貫徹落實(shí)《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》，積極探索各種調(diào)解銜接方式，推動(dòng)形成以人民調(diào)解為基礎(chǔ)、訴訟調(diào)解為主導(dǎo)、司法審判為保障的多元化糾紛解決機(jī)制。銜接機(jī)制的主體框架可包括：   

（一）法院主持，多方協(xié)調(diào)，定期召開聯(lián)系會(huì)議，既通報(bào)在冊(cè)糾紛，又及時(shí)排查矛盾隱患，立足全局共享信息。

根據(jù)實(shí)際需要，因地制宜建立司法聯(lián)席會(huì)議等形式的聯(lián)系會(huì)議制度，由法院（法庭）、鎮(zhèn)村兩級(jí)調(diào)委會(huì)、人民調(diào)解員、綜治委和相關(guān)部門等參加，制定本地區(qū)調(diào)解工作規(guī)劃，定期召開會(huì)議，互相通報(bào)社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)處情況及現(xiàn)狀，及時(shí)掌握各類社會(huì)矛盾隱患和糾紛信息，共同研究重大、疑難糾紛的處理方案，分析存在的問(wèn)題和困難，明確相關(guān)部門的職責(zé)和分工。以此促進(jìn)構(gòu)建和完善人民調(diào)解、訴訟程序銜接的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）創(chuàng)新機(jī)制，積極引導(dǎo)，在甑別糾紛類型后合理分流，讓人民調(diào)解成為化解糾紛的第一關(guān)口和首選機(jī)制。

立案接待大廳集受理起訴、接受咨詢、指導(dǎo)訴訟、收、結(jié)、退訴訟費(fèi)等功能于一體，極大地方便了群眾到法院訴訟辦事。同時(shí)在立案大廳設(shè)立人民調(diào)解室，與原有的信訪接待室合署辦公。調(diào)解室發(fā)揮職能，在審查當(dāng)事人起訴時(shí)，注意根據(jù)糾紛性質(zhì)、請(qǐng)求目的及當(dāng)事人情緒等因素，將案件分流到調(diào)解、速裁等不同的訴訟方式進(jìn)行處理，對(duì)適合由人民調(diào)解等途徑先行處理的，就積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解。

（三）法庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建工作站開展訴調(diào)對(duì)接，通過(guò)委托調(diào)解和邀請(qǐng)協(xié)助調(diào)解，樹立人民調(diào)解威信

為了整合資源，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的作用，有效地加強(qiáng)訴訟程序與人民調(diào)解的銜接，實(shí)現(xiàn)訴訟與訴訟外機(jī)制的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既有利于減輕法院的審判負(fù)擔(dān)，減輕當(dāng)事人的訟累，也給社會(huì)調(diào)解力量注入新的生機(jī)和活力，增強(qiáng)社會(huì)調(diào)解的權(quán)威。我院在當(dāng)事人起訴后、法院立案前，或者在立案后、開庭審理前，或者在庭審中、庭審后對(duì)適用訴調(diào)對(duì)接的案件，由法庭委托鎮(zhèn)村調(diào)委會(huì)調(diào)解，或者邀請(qǐng)其協(xié)助調(diào)解。對(duì)經(jīng)人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，法庭應(yīng)及時(shí)按對(duì)接程序依法予以確認(rèn)，以此賦予人民調(diào)解協(xié)議法律效力，樹立人民調(diào)解的威信。　人民調(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題，是當(dāng)前調(diào)解銜接機(jī)制中關(guān)鍵的一環(huán)。如果調(diào)解協(xié)議當(dāng)事人可以隨意反悔，人民調(diào)解的作用就會(huì)受到很大的局限。

針對(duì)當(dāng)前審判實(shí)踐中人民調(diào)解協(xié)議效力仍然偏低的現(xiàn)實(shí)，我院應(yīng)嚴(yán)格按照《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，運(yùn)用職能，加大對(duì)涉及人民調(diào)解協(xié)議糾紛案件的審理力度，依法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，符合法定條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出支付令。對(duì)具有債權(quán)內(nèi)容且經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證的人民調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，法院應(yīng)及時(shí)受理并予以審查和執(zhí)行。

（四）積極主動(dòng)，搭建平臺(tái)，利用現(xiàn)有多元糾紛化解機(jī)制，在社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解格局中發(fā)揮應(yīng)有作用?！　?SPAN lang=EN-US>

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或者綜治委牽頭，法庭、司法所、派出所、信訪辦等相關(guān)部門組成，建立社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合。

人民法庭依托基層政府及相關(guān)部門，會(huì)同人民調(diào)解員就地處理糾紛。同時(shí)開展法律咨詢、訴前和解，對(duì)調(diào)解不成的，就地立案、就地審理，并能以案釋法，做到審理一件，教育一片的法制宣傳效果。

（五）發(fā)揮法庭前沿陣地作用，包片進(jìn)村，定員聯(lián)絡(luò)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)，務(wù)實(shí)抓好人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，落實(shí)實(shí)績(jī)考核制度。

我院將按照“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”的要求，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的針對(duì)性、實(shí)效性。我院將推行法庭轄區(qū)專人負(fù)責(zé)制度，由法庭法官包片進(jìn)村、定員聯(lián)絡(luò)，即由法庭每名法官定片聯(lián)系十幾個(gè)行政村，負(fù)責(zé)對(duì)片上人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，并向社會(huì)公開聯(lián)系卡，加強(qiáng)工作聯(lián)系。

法庭選擇典型案例，邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽庭審。對(duì)調(diào)解協(xié)議經(jīng)人民法院審理，判決變更、撤銷或者確認(rèn)無(wú)效的，及時(shí)反饋給相關(guān)調(diào)解組織，幫助分析原因，旨在提高調(diào)解員的調(diào)解協(xié)議書的制作水平和處理糾紛的能力。

另外，法院將結(jié)合糾紛調(diào)處的成功率對(duì)民調(diào)人員進(jìn)行年度單項(xiàng)考核，對(duì)成績(jī)突出者予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

調(diào)解銜接機(jī)制的建立和完善，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要人民法院、人民調(diào)解組織、司法行政機(jī)關(guān)等政府相關(guān)部門和各方面的協(xié)調(diào)與配合。我院將建議提請(qǐng)市委牽頭，統(tǒng)一制定建立和完善調(diào)解銜接長(zhǎng)效機(jī)制的規(guī)范性文件，并明確建立由法院、司法、公安、城建、勞動(dòng)、工商等相關(guān)部門參加的大調(diào)解聯(lián)席會(huì)議工作平臺(tái)，并將調(diào)解銜接工作納入“平安靖江”的考核體系，明確各調(diào)解銜接單位和部門的責(zé)任，以有效整合各方資源，形成緊密配合、良性互動(dòng)、高效化解社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)解銜接機(jī)制。