近年來，隨著我市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包糾紛出現(xiàn)了一些新情況、新問題，在一定程度上影響了社會主義和諧新農(nóng)村的建設(shè)。為此，南京中院民二庭于2007年通過問卷調(diào)查、座談走訪和案件復(fù)查等方式對我市近三年來的農(nóng)村土地承包糾紛展開專題調(diào)研，歸納梳理出實踐中存在的六大問題，并在三個方面提出建議。

一、當(dāng)前我市農(nóng)村土地承包糾紛中存在的六大問題

1、承包合同訂立失范，權(quán)利義務(wù)模糊不清。一是發(fā)包方不與農(nóng)戶簽訂書面家庭承包合同，導(dǎo)致農(nóng)戶缺少確權(quán)憑據(jù)，容易出現(xiàn)訴訟被動。二是口頭協(xié)議多，規(guī)范合同少，糾紛產(chǎn)生后，難以判斷當(dāng)時的真實意思表示。三是少數(shù)村組未實際開展二輪土地承包工作，遺留的矛盾隱患大，涉面廣，牽涉人員多。

2、權(quán)利證書內(nèi)容失真，土地承包關(guān)系不穩(wěn)。一是證書內(nèi)容簡單，如地塊位置模糊、承包面積不準(zhǔn)、四至范圍不詳，有些證書只記載了權(quán)利人的姓名和承包地總面積，未寫明具體地塊。二是證書內(nèi)容瑕疵，如證書記載的內(nèi)容與合同、土地清冊等相沖突；證書中記載的權(quán)利人與實際權(quán)利人不符、地塊錯誤、變更不及時等。三是登記簿空缺。區(qū)縣級農(nóng)業(yè)主管部門均未編制登記簿。四是證書管理無序，如在證書制作上把關(guān)不嚴(yán)，大部分職能部門把蓋好印章的空白證書交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或村委會填寫、發(fā)放；在證書發(fā)放上隨意扣發(fā)，在后續(xù)管理上脫節(jié)，關(guān)于變更、補(bǔ)辦、收回和宣布作廢等工作沒有正常開展，以致出現(xiàn)“一地兩證”事件。

3、人多地少矛盾尖銳，無地人群趨向問題。一方面，城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快需要占用大批土地，農(nóng)村人口的不斷增加又?jǐn)U大了土地需求量，另一方面，國家“增人不增地、減人不減地”的既定政策又不允許在承包期內(nèi)調(diào)整承包地，因此，人多地少的矛盾日漸對立。特別是稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅后，過去農(nóng)民與國家之間的人稅矛盾轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與農(nóng)民之間利益沖突的人地矛盾。一些無地農(nóng)民在生活保障體系欠缺、社會就業(yè)機(jī)會稀少的落后農(nóng)村里有可能成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“問題群體”。

4、土地流轉(zhuǎn)價值背離，規(guī)模經(jīng)營與民爭利。稅費改革前，迫于農(nóng)業(yè)稅費的壓力，農(nóng)民本著想盡快甩掉“包袱”的思想，將土地低價或無償?shù)亓鬓D(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，甚至棄耕拋荒。這些背離農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)資本價值的流轉(zhuǎn)為以后糾紛的產(chǎn)生埋下矛盾隱患。同時，稅費改革后，為提高土地生產(chǎn)率，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部片面理解黨的政策，為追求“政績”，強(qiáng)調(diào)“以地興鎮(zhèn)”、“以地招商引資”，對農(nóng)民土地強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，與民爭利，損害了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)享有的主體權(quán)和自主權(quán)，也埋下了許多群體性事件的矛盾隱患。

5、征地補(bǔ)償利益失衡，村民自治虛化趨重。一是征地補(bǔ)償“低征高賣”，落差巨大。在我市近郊區(qū)，許多農(nóng)民以種植蔬菜等為主，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不及農(nóng)民兩年的土地收益，得失相比，“吃虧”的感覺明顯。在征地中不按照法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，隨意克扣征地補(bǔ)償款，農(nóng)民內(nèi)心不平衡；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。同一地塊的土地，因分屬不同的行政區(qū)域，或征地用途不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差較大。三是村組合并之后村民自治虛化嚴(yán)重，權(quán)力運行缺乏監(jiān)督、制約，村民們對村干部總是按有利于自己家庭的標(biāo)準(zhǔn)制定政策而感到憤憤不平。

6、司法救濟(jì)渠道不暢，糾紛解決缺少合力。一是受案范圍有限。當(dāng)前我市涉農(nóng)村土地承包糾紛案件主要有“爭地”糾紛、流轉(zhuǎn)金糾紛和征地補(bǔ)償糾紛三大類。“爭地”糾紛因涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)爭議問題，依法應(yīng)由有關(guān)行政部門解決，故此類案件多以撤訴、裁定不予受理或駁回起訴的方式結(jié)案。流轉(zhuǎn)金糾紛在法律適用上屬于情勢變更，但在實踐中，有許多要求增加流轉(zhuǎn)金的案件都不符合最高院有關(guān)司法解釋的精神，因此一般也難以得到支持。征地補(bǔ)償糾紛因多涉及有無“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”問題，根據(jù)省高院審判紀(jì)要的規(guī)定，人民法院亦不應(yīng)受理。二是證據(jù)規(guī)則適用困難。

農(nóng)民證據(jù)意識淡薄，舉證能力欠缺，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的投入等損失往往很難通過通常意義上的舉證能夠證明，若按證據(jù)規(guī)則，當(dāng)事人舉證不能即將承擔(dān)敗訴風(fēng)險，這顯然有違實體公正。三是法律適用困難。土地承包法的有些具體規(guī)定過于原則，相關(guān)理論研究尚處于初級階段，不能適應(yīng)快速發(fā)展的農(nóng)村實踐和大量涌現(xiàn)的新情況、新問題。四是糾紛解決缺乏合力。農(nóng)村土地承包糾紛連環(huán)訴訟多，社會影響面廣，經(jīng)常是“一起案件，一類糾紛”、“一人訴訟，多人觀望”，有時涉及國家政策和政府行為，還有的屬于歷史遺留問題，因此，解決農(nóng)村土地承包糾紛問題，不是簡單的行政管理問題或司法救濟(jì)問題，而是一個改造農(nóng)村社會，重建鄉(xiāng)村秩序的社會問題。這就需要社會各界的共同努力，協(xié)力合作，形成一個立體式的糾紛解決機(jī)制。

二、預(yù)防和處理農(nóng)村土地承包糾紛的建議與對策

（一）行政管理方面的建議：

1、加強(qiáng)法制宣傳，樹立土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)觀念，要讓基層干部群眾認(rèn)識到，土地不僅僅是農(nóng)民就業(yè)和生存的手段,更是一筆資產(chǎn)、一項物權(quán)。

2、加強(qiáng)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)證的登記、發(fā)放和管理工作。對不符合持證條件的農(nóng)戶，要收回證書或宣布作廢；對土地流轉(zhuǎn)后需要變更證書的應(yīng)予以及時變更登記，對新發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書實行家庭成員具名制。縣級農(nóng)業(yè)主管部門要統(tǒng)一編制土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿。

3、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)運作程序。制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)政策和措施，鼓勵農(nóng)民在自愿、有償、依法的前提下進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

4、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。探索土地股份合作制的流轉(zhuǎn)新機(jī)制；設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。

5、加快推進(jìn)以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，采取優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)更多地吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力就業(yè)；加快“五大中心”建設(shè)，建設(shè)就業(yè)門路廣、人居條件好、吸納能力強(qiáng)的新城區(qū)；堅持因地制宜分類指導(dǎo)原則，科學(xué)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。

6、建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系、農(nóng)民最低生活保障體系等各種農(nóng)村社會保障體系，探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險制度，解除農(nóng)民后顧之憂。

（二）司法審判方面的建議：

1、樹立大局意識，注重實地調(diào)查，改變審判作風(fēng)，落實司法為民宗旨，對農(nóng)民要盡量行使釋明權(quán)，指導(dǎo)其正確行使訴訟權(quán)利。

2、靈活運用法律和政策，妥善協(xié)調(diào)各方利益。要把中央政策、地方法規(guī)和現(xiàn)行法律結(jié)合起來，注重法律效果與社會效果的統(tǒng)一；尊重歷史、面對現(xiàn)實，本著實事求是的原則，努力追求客觀真實；兼顧公平和效率；尊重善良的鄉(xiāng)規(guī)民俗。

3、加強(qiáng)與各級黨委、政府部門的協(xié)調(diào)與溝通。

4、加強(qiáng)對相關(guān)法律問題的研究，不斷提高審判水平。

（三）糾紛解決機(jī)制方面的建議：

1、推進(jìn)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作。一是建立農(nóng)村土地承包仲裁委員會。二是要積極探索農(nóng)村土地承包糾紛案件仲裁前置程序。

2、借助各界力量形成多層次、多方位的糾紛解決機(jī)制。一是要多與地方政府溝通，幫助、指導(dǎo)政府土地承包仲裁機(jī)構(gòu)有效地運作起來。二是建立有效的“訴調(diào)對接”、“訴裁對接”機(jī)制。三是要注重發(fā)揮村干部化解糾紛的作用。