行政訴訟是通過司法權來制約行政權來實現權力制約權力的，它通過司法審查來監督行政主體依法行政，以實現憲政。因此行政訴訟肩負著的是憲政的使命，具有憲政的性質。德國行政法學者莫爾指出：“行政法的規定‘讓憲法可以在個案中得到貫徹，且變成有生命’”[1]。作為將憲法落實到現實生活中的一個基本法律部門，日本學者鹽野宏認為，行政法是實現憲法價值的技術法[2]。行政法被稱為動態的憲法，行政訴訟是行政法的核心機制。原告啟動行政訴訟，因此確定被告的問題就顯得尤為重要。原告只有清楚自己可以控訴誰，才能明確地向法院提出訴訟。

 

一、法律關于行訴被告確定的規定及原因

 

行政訴訟的被告是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告合法權益并經由人民法院通知應訴的行政機關、法律法規授權的組織。我國現行行政訴訟被告的確認規則為：只有行政主體——即行政機關或者法律、法規或規章授權的機關或組織才能成為行政訴訟的被告，除此之外的非行政主體都不能成為被告。所謂行政主體是指依法享有國家行政權，能以自己的名義實施行政管理活動，并能獨立地承擔因此而產生的相應的法律責任的組織。[3]

 

我國行政訴訟被告的確定規則建立在行政主體理論的基礎之上，因而中國行政主體理論對行政主體定位的偏差自然會影響到行政訴訟被告的確定。作為行政主體理論的副產品，行政訴訟被告確定的“行政主體標準”則導致了相對人在確定被告人時困難重重，這對于本處于弱勢一方的行政相對人來說無疑又增添了一個負擔。因此，究其根本，中國行政訴訟被告確定難的深層原因是沒能正確理順行政主體、行政機關及行政訴訟被告三者之間的關系。

 

行政主體是實施行政職能的組織，享有實施行政職務的權力，并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任[4]。行政主體是具有統治權并可設置機關以便行使，借此實現行政任務的組織體[5]，是行政權的歸屬者[6]。而行政機關則是作為具有法人資格的行政體的手足，所處地位是擔當其行政事務，不具有獨立法人資格，不得成為獨立的權利主體，只具有“權限”[7]。行政機關為行政主體之代表機關，代行政主體為意思表示及從事公共事務之機關。兩者之區別在于，行政主體有法律上之權利能力但無意思能力與行為能力，而行政機關則無法律上之權利能力，但有意思能力及行為能力[8]。

 

“有權利能力者有當事人能力”[9]，行政主體作為能為自己行為負最終責任的法律人格者理應是行政訴訟被告。但有一點需要注意，即行政訴訟被告，僅為在行政訴訟上與原告立于對照地位的形式當事人，并不一定即為因訴訟結果其權利義務直接受到影響的實質當事人[10]。也就是說，行政主體有資格成為行政訴訟被告，但行政訴訟被告并不應僅限于行政主體。“在通常場合，權利能力和當事者能力，雖系一致，然此亦非絕無例外的原則。”[11]

 

二、現行法律規定之弊端

 

（一）混淆實體與程序問題

 

根據訴訟的一般原理，對實體問題的審查應當在庭審階段進行，由原被告雙方對相關實體問題發表意見，相互辯駁，以使法官在查清事實的問題上作出正確判斷。而被告是否具有行政主體資格顯然是一個實體判斷問題。而根據“誰主體，誰被告”的規則，法院應對原告起訴的被告是否適格進行審查，而首先審查的便是被告是否屬于行政主體，如果被告不屬于行政主體，那么就意味著原告起訴的被告不適格。而根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第23條之規定，“原告所起訴的被告不適格，當事人應當通知原告變更被告;原告不同意變更的，裁定駁回起訴”。因此，人民法院案件尚未進入法庭審理前，就對行政訴訟的被告資格進行實體審查，這與訴訟原理是完全相悖的。

 

（二）不便于原告行使訴權

 

我國《行政訴訟法》和《若干解釋》花費大量條文，對行政訴訟被告資格確認規則進行細化。然而，這種細化并沒有使當事人的起訴變的方便，反而越來越復雜。例如，我國《行政訴訟法》第25條第四款規定“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。”因此，在這種情況下，行政相對人所直接面對的行政行為的作出者并不是行政訴訟的被告，相對人要確定行政訴訟的被告必須首先查明該組織是不是法律法規授權組織，其權力來源何在，或者該組織是委托組織還是被委托組織。而由于我國行政機關之間分工不明確，職能交叉嚴重，而在信息公開方面又相當落后，因此，目前的被告確認規則，人為增加了原告起訴的障礙，不利于原告訴權的行使。

 

三、關于構建行訴被告的設想

 

“中國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其它組織的合法權益”[12]，行政訴訟被告確認規則應當以此為準繩建立相應的制度，以實現行政訴訟的價值。根據上述理念，我們可以設想建立這樣的行政訴訟被告確認制度:只要某一組織參與行政訴訟有利于行政司法救濟目的的實現，則其應當可以作為行政訴訟被告。它既可以是實體上的被告，也可以是形式上的被告。即使它不能承擔實體上的法律責任，但總有對其實施監督和管理的上級行政機關，由對其享有實施監督和管理權的上級行政機關承擔實體上的法律責任。讓其成為行政訴訟被告，便于當事人訴訟，有利于司法救濟目的的實現。因此，筆者認為只要能夠達到司法救濟的目的，誰作為行政訴訟被告應當不成什么問題。這是由行政訴訟的價值目標決定的。

 

目前的法律規定確立了行政主體作為被告，看似明確了法律責任承擔者，便于原告權利的保障，而將法律行為者作為被告有恐責任無法落實，無論是撤銷具體行政行為或是行政賠償等等。但是這些后續責任實際承擔者我們可以通過行政行為予以規整，因為從事公務的人比普他更明了行政權力的內部分工和授權情況，所以可以通過內部途徑解決責任的具體承擔者。

 

四、總結

 

行政訴訟是以行政行為為訴訟標的的，給因行政行為的行使而受到侵害的行政相對人以救濟的訴訟活動，而被告是行政訴訟的必要條件。我國應建立以“行使行政職權的行為主體”為被告的認定規則。所謂“行使行政職權的行為主體”為被告的認定規則是指行政訴訟的被告一般應是“以具體行政行為的署名機關為被告，而不考慮該機關是否為獨立的法人，或者在名義上能否以自己的名義作出行政行為以及能否獨立承擔財產責任。至于委托行為，也應當是以名義上的機關為被告。在行為主體不明確時，就以實施該行為的工作機構或所屬的政府為被告，當然對于公務法人分支或內部機構所為的主體不明確的行為應以該公務法人為被告。”應當以便于相對方起訴，使其能夠及時、有效得到司法救濟為出發點。只有這樣，才能更好地保護當事人的合法權益，才能進一步提高我國行政人員的素質，促進我國行政執法水平的提高。

 

 

 

 

參考文獻：

 

[1][德]巴杜拉：《公法學札記》，陳新民譯，臺灣三民書局1993年版。

 

[2][日)鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版。

 

[3]羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社1996年版。

 

[4]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1998年版。

 

[5]吳庚：《行政法的理論與實用》，三民書局2004年版。

 

[6]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版。

 

[7]涂懷瑩：《行政法原理》，五南圖書出版公司1987年版。

 

[8]陳敏：《行政法總論》，三民書局1998年版。

 

[9]陳計男：《行政訴訟法釋論》，三民書局1990年版。

 

[10]張家洋：《行政法概要》，五南圖書出版公司1977年版。

 

[11][日]鈴木義男等：《行政法學方法論之變遷》，陳汝德等譯，《中國政法大學出版社》2004年版。

 

[12]馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版。