所謂公告送達，是指受送達人下落不明或者采用民事訴訟法規(guī)定的其他方式都無法送達時，法院將需要送達的訴訟文書登載在報紙上或張貼于法院的公告欄中，并要求受送達人在法定期間內(nèi)到指定地點進行一定的訴訟行為。公告送達的規(guī)定，有效地保護了當(dāng)事人的民事權(quán)益，也使得法院在一方當(dāng)事人下落不明或者采用民事訴訟法規(guī)定的其他方式都無法送達的情況下，仍可以按照法定程序正常辦案。

 

近幾年，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和流動人口的增加，適用公告送達的案件較之以往有了較大增加，但在審判實踐中對公告送達的適用條件、公告內(nèi)容、公告送達方式卻具有一定的隨意性，以致造成被適用公告送達的當(dāng)事人因未到庭應(yīng)訴而不服裁判，拒絕履行判決義務(wù)，甚至上訪等情況，給法院帶來了不良影響，所以有必要對公告送達方式進行規(guī)范。

 

一、公告送達方式存在的問題分析

 

1、對適用公告送達的前提條件的界定認識不統(tǒng)一

 

受送達人下落不明，或者用直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉(zhuǎn)交送達等其他方式無法送達的，方適用公告送達?？梢娛芩瓦_人下落不明是適用公告送達的一個條件之一，也是目前適用公告送達最多的原因之一。但如何具備什么樣的證據(jù)就可以認定受送達人已下落不明？由于法律沒有明確的規(guī)定和要求，在審判實踐中法官掌握的尺度也就不一樣。有些是以當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)或者基層群眾組織出具該受送達人近期沒有音信或者不知悉其外出的具體住址的書面證明作為依據(jù)；有些是以該受送達人的近親屬或原住所地鄰居的證人證言或者筆錄作為依據(jù)；有些又以原告的一面之辭作為依據(jù)。由于法官操作的尺度不一，導(dǎo)致適用公告送達有些隨意性。另一個問題是何謂窮盡其他送達方式？是否窮盡的判斷應(yīng)該通過送達筆錄反映出來，但審判實踐中，大多公告送達的案件是沒有送達筆錄的。由于沒有公告送達筆錄，適用公告送達的原因和經(jīng)過在案卷中沒有記明，致使民事訴訟法第八十四條第二款的規(guī)定得不到落實。

 

2、審查不嚴，擴大化使用公告送達

 

公告送達被濫用的情形主要表現(xiàn)為以下幾種情況：一是輕信當(dāng)事人口述，直接使用公告送達。為了達到立案或勝訴的目的，原告或其代理人明知受送達人的相關(guān)信息，但惡意隱瞞，而有些送達人員在沒有深入調(diào)查的前提下，不管被告是否真的下落不明，便輕信一方當(dāng)事人口述。二是送達時未找到被送達人或者郵寄送達訴訟文書被退回的，疏于直接送達，不分析具體原因且不顧公告送達的適用條件簡單采取公告送達。有些送達人員責(zé)任心不強，審查不嚴，對起訴人過分依賴，只向起訴人提供的地址送達，在送達不能時就擴大化使用公告送達方式。對案卷中出現(xiàn)的其他地址，如協(xié)議地址、按揭房產(chǎn)地址、租用房產(chǎn)地址、其他公文書上登記地址等，沒有給予重視，而這些地址往往能夠找到當(dāng)事人。

 

3、公告內(nèi)容不規(guī)范，存在瑕疵

 

首先是受送達人指向不明，公告中往往只有人名，容易因同名而引起誤會；其次是在公告中未送達完相關(guān)的法律文書，也未向受送達人說明送達法律文書的具體內(nèi)容。法院現(xiàn)行的內(nèi)部審判流程管理規(guī)定，案件受理后，開庭前準(zhǔn)備的各種事務(wù)性和程序性工作均由立案庭完成，特別是應(yīng)當(dāng)向受送達人送達的有關(guān)法律文書和書面告知受送達人的訴訟權(quán)利和義務(wù)，這是立案庭在案件開庭前所做的不可缺少的工作。如適用公告送達的，以上的步驟和程序也要完成。此外，有的公告還遺漏了舉證事項、舉證期限、判決書的基本內(nèi)容、上訴事項等重要內(nèi)容。最后，開庭時間表述模糊?，F(xiàn)行的公告在表述開庭時間是“并定于舉證期滿后第三日X午X時（遇法定節(jié)假日順延）”，并無具體確定日期，而且什么是法定節(jié)假日？有些公民特別是一些農(nóng)民，對此并不一定了解，更何況舉證期滿后的第三日是否遇上法定假日。假如真的遇上法定假日，那如何順延？這都得屈指計算或翻開日歷或向人打聽才知道。這給受送達人甚至作為原告帶來了不確定性，也不符合便民訴訟的原則。

 

4、公告的方式單一，難以達到預(yù)期效果

 

為了節(jié)約訴訟成本，減輕當(dāng)事人的負擔(dān)，公告送達的方式大多是三選其一。在法院的公告欄張貼公告用得多，在受送達人原住所地張貼公告用得最少，而在報紙上刊登公告最多。在法院的公告欄張貼公告比較節(jié)約和省事，可有的法院卻沒有公告欄，在處理此問題上，大多是在公告的下文打上“（已張貼）”的字樣，表明已完成張貼的有關(guān)事宜和程序。有些認為比較穩(wěn)妥的做法是將公告在某一報紙上刊登，之后將報紙剪下附卷在案。但專業(yè)性報紙上的公告基本上無法實現(xiàn)通知當(dāng)事人到庭應(yīng)訴的目的。而且，報紙收取的公告費一次一般在幾百元（而且是普通價），一個案件從立案到宣判基本上至少要兩次送達，公告費近千元，令經(jīng)濟比較困難的當(dāng)事人難以承受。

 

5、惡意利用公告送達的案件屢屢發(fā)生

 

有的當(dāng)事人利用法律規(guī)定，進行惡意訴訟。比如利用配偶外出的機會或者故意安排訴訟文書退回而進行欺詐式離婚等。他們之所以這樣做，是因為有的法院公告審查不嚴，而公告期滿后即視為送達，法院據(jù)此作出的缺席判決，往往會支持起訴方的訴訟請求，如此時配偶方還未出現(xiàn)或者還未知曉，上訴期屆滿，所作出的離婚判決就是生效判決，而且解除婚姻關(guān)系的判項不能申請再審。此舉不僅侵犯了配偶的婚姻自主權(quán)、子女撫養(yǎng)權(quán)、共有財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，更嚴重破壞了正常司法活動，同時還剝奪了配偶的訴訟權(quán)利。在虛構(gòu)債務(wù)或刻意隱瞞債務(wù)人確切地址或利用債務(wù)人長期外出時起訴等方式進而公告送達的案件中同樣如此，被告往往在執(zhí)行階段才知曉敗訴，由于判決已經(jīng)生效，使法院工作很被動。

 

二、公告送達方式的法律規(guī)制

 

鑒于審判實踐中很多案件采取的公告送達方式不符合法律規(guī)定，以至于當(dāng)事人對法院諸多異議，不斷上訪、纏訴或要求再審，同時因案件得不到及時執(zhí)結(jié)，也損害了另一方當(dāng)事人的合法權(quán)益，構(gòu)成了社會的不穩(wěn)定因素，因此應(yīng)當(dāng)對公告送達方式加以規(guī)范。

 

1、規(guī)范公告送達形式

 

加強對法院公告欄的管理力度，充分發(fā)揮其價值。對有證據(jù)證實被送達人經(jīng)?；丶一蚺c家人經(jīng)常聯(lián)系而非真正意義下落不明的，盡量將公告張貼在法院公告欄，減少報紙上公告，這可以較好地解決法院的公告能不能讓受送達人看見與受送達人看不看法院公告之間的矛盾。在采用報紙公告的情形下，應(yīng)當(dāng)采用公開發(fā)行或一般普及的載體，因為公告的目的在于最大限度地擴大社會公眾特別是當(dāng)事人和利害關(guān)系人“知曉”的范圍，而不僅僅是方便法院案件的“了結(jié)”或“走一下程序”。法院應(yīng)認真而審慎地確定公告的范圍，從而恰當(dāng)?shù)剡x擇公告的形式、地區(qū)、媒體，不拘泥于一些中央級別和專業(yè)報紙。此外，對于農(nóng)村居民來說，因為很多人沒有訂報的習(xí)慣，一般也不會專門去看法院的公告欄，所以，這兩種送達方式對受送達人是農(nóng)村居民的就受到了局限。從法律規(guī)定上看，民訴法適用意見對于公告送達方式只是作了選擇性規(guī)定，沒有強調(diào)應(yīng)在受送達人原住所地張貼公告，但從社會效果看，對于采用在法院公告欄內(nèi)張貼或在報紙上刊登公告方式送達的案件，應(yīng)同時在受送達人原住所地張貼公告或者在人口流動量大的車站、碼頭、銀行等處張貼公告內(nèi)容，使公告起到公而告知的作用，增強公告送達的效果。

 

2、完善公告格式和內(nèi)容

 

隨著形勢的發(fā)展，現(xiàn)行的公告范本已不適合要求，應(yīng)予以改革，以切實保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。首先，在受送達人的后面，應(yīng)當(dāng)列舉受送達人的基本情況，盡量加注戶籍所在地等相關(guān)身份信息以便閱讀公告的公民知道受送達人究竟是哪個地方的人，減少因同名而引起誤會，有利于受送達人獲取信息，同時避免給同姓名的案外人帶來不必要的麻煩。其次，在公告中應(yīng)送達所有的法律文書，并說明內(nèi)容，此亦為法律意義上的要求。公告送達起訴或上訴狀副本的，應(yīng)說明要點，答辯期限及逾期不答辯的法律后果；送達傳票，應(yīng)說明出庭地點及逾期不出庭的法律后果；送達裁判文書的，應(yīng)說明裁判主要內(nèi)容，一審的還應(yīng)說明上訴權(quán)利、上訴期限和上訴的法院。此外，當(dāng)事人申請回避和限期舉證的權(quán)利也應(yīng)在公告中予以明示。離婚案件，還應(yīng)將婚姻法第四十六條規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)告知受送達人。第三、公告開庭的時間應(yīng)明確、具體。既然公告發(fā)布的開始時間已經(jīng)確定，那么公告開庭的時間就應(yīng)直截了當(dāng)?shù)拿鞔_是某月某日某時，不需讓當(dāng)事人去推算期滿后是否順延。此項工作由公告的張貼人或刊登載體完成，切實可行，以免當(dāng)事人摸不著頭腦，不便于當(dāng)事人確認開庭的具體日期。

 

3、嚴格公告送達條件，慎用公告送達

 

法院受理案件時應(yīng)要求原告提供雙方當(dāng)事人的詳細地址和聯(lián)絡(luò)方式，當(dāng)事人是自然人的要提供身份證明、轄區(qū)的戶籍證明或者街道證明材料；是法人或者其他組織的，應(yīng)提供當(dāng)?shù)毓ど滩块T或其他登記機關(guān)的證明，證實當(dāng)事人的住所地等詳細情況。在送達時未找到被送達人或者郵寄送達訴訟文書被退回的，不可一概而論，而要具體問題具體分析。如果被送達人因特殊原因，暫時無法送達到的；被送達人是法人或其他組織，其住所地搬遷新址的，需要查實的等情況，均應(yīng)等到特殊原因消除或查實后再進行送達，不宜直接采取公告送達。被送達人下落不明應(yīng)該有公安部門或其他基層單位如街道辦事處的證明材料予以證實，必要時要對受送達人的近親屬或上級主管部門、股東進行調(diào)查詢問，不能以起訴人的單方主張而確定被送達人下落不明。此外，要完善送達筆錄，在案卷中記明公告的原因和窮盡送達方式的經(jīng)過，盡可能地向受送達人的近親屬或者有承繼關(guān)系的組織、個人調(diào)查了解受送達人近期的情況以及其他聯(lián)系方式，詢問是否能轉(zhuǎn)交送達，釋明如不能轉(zhuǎn)交，法院將按規(guī)定適用公告送達并產(chǎn)生相應(yīng)的法律結(jié)果，并將情況記錄在卷，防止公告濫用。同時，鑒于送達涉及的是程序性事項，對符合適用公告送達情形的案件，不宜由法院依職權(quán)行使，當(dāng)事人提出申請后，經(jīng)法院審查后予以啟動公告送達程序。

 

公告送達畢竟是一種推定送達，且在司法實踐中公告送達案件大多為缺席審理、缺席判決，一方當(dāng)事人的缺位，必然導(dǎo)致訴辯雙方力量的失衡，很大程度上會直接影響案件審理結(jié)果的公正性，所以公告只是一種不得已而為之的送達方式，也只有在其他方式都無法送達的情況下適用。因此，對于訴訟文書的送達應(yīng)堅持以直接送達為主，留置、郵寄送達為輔，公告送達為補充的原則，在完善公告送達方式的前提下，還應(yīng)盡量使用其他方法送達，慎重適用公告送達方式。