[內容提要]

從上個世紀80年代到新的世紀，隨著我國城市化進程的加快以及由此帶來的產業結構的調整，成千上萬的農村勞動力涌入了城市，形成了一個特殊的群體，即農民工群體。他們建設城市，創造財富，提供稅收，已成為我們實現城市化、工業化，全面建設小康社會的中堅。但是由于我國城鄉二元經濟結構及不公正對待農民工等諸多方面的原因，農民工群體就一直處于權利缺失的狀態。由于沒有享受到應有的社會保障，他們成了城市中最弱勢的群體，并帶來了許多其他社會問題，影響整個社會的和諧穩定，他們的社會保障已成為我們必須嚴肅面對的當務之急。因此，筆者認為有必要對農民工的社會保障問題進行研究，提出自己的一些粗淺看法，以其拋磚引玉。

關鍵詞：農民工　社會保障　立法現狀　基本思路

 

據統計，目前全國農民工總數約在2.1億左右⑴。80%的農村家庭中有人在外打工。如果農民工的基本待遇得不到保障，勢必影響社會主義新農村建設的步伐和整個社會的和諧穩定。因此，各級政府越來越重視農民工的切實利益，在十屆全國人大四次會議上，農民工的社會保障問題一再提到議程，并指出“做好社會保障工作，更重要的是制定農民養老保險制度”?？梢姡谖覈F階段，如何加快建立健全農民工的社會保障制度，不僅是擺在我們面前的重要理論課題，而且具有十分重要的現實意義。

一、目前我國農民工社會保障立法現狀及原因分析

農民工在城鎮就業和生活遭受著城鎮勞動者可能遭遇的各種風險，如：工傷事故風險、疾病風險以及其他意外風險等。我國在立法層面上對農民工社會保障問題的現狀，主要表現在以下兩個方面：

1、缺乏專門的法律規范。全國性立法只是籠統地將農民工納入其適用范圍的規定，但沒有就農民工社會保障的問題作出特殊規定，至今尚沒有一部關于農民工社會保險的全國性的專門法規或規章。某些地區對農民工的社會保障做了一定的規范，但僅限于地方政府的規章，雖然出臺了一些相關的政策措施，但由于規章法律效力比較低，缺乏強制力，執行和實施效果欠佳。部分地區雖然出臺了與農民工有關的一些社會保障政策措施，但實踐效果并不理想⑵。此外，有學者調研后指出，面對農民工社會保障的缺位及其對工傷、醫療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農民工的參保辦法，但問題是效果難如人意⑶。

2、保障的程度低，與城鎮職工有一定差別。由于我國的社會保障事業自創建以來一直將重點放在城鎮，而隨著農民工大幅度增長，使得目前相應的社會保障機制和體系發育滯后，農民工社會保障程度極低。據羅遐《農民工社會保障問題研究》表明，只有很小部分農民工有一至兩項非均衡、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障⑷。可見，農民工幾乎完全處在城市社會保障網絡之外。其根本原因就是我國城鄉二元社會結構造成的，使得農民工游離于當前的“城鎮型”社會保障體系。雖然目前很多地區將農民工納入了社會保障體系，但其模式完全是“仿城模式”，效果不理想。

農民工社會保障問題之所以呈現上述特點，究其原因，主要在于：

1、農民工盡管在城鎮就業，但其戶口在農村，仍與土地保持著一定的依附關系，土地可以作為其生存保障的最低載體。農村社會保險尚未建立，當農民工返回農村后，其在城鎮已繳納的社會保險無法轉移。

2、長期以來在工業化過程中形成的以犧牲農民利益為代價、歧視農民的心理根深蒂固，在農民工社會保險保護方面比較突出，以致全國性的農民工社會保障制度遲遲未能出臺。

3、農民工異地就業，且流動性大，對農民工社會保障的管理存在難度。而企業往往出于節約用工成本的考慮，不想也不愿為農民工繳納社會保險費，此外，農民工由于收入不穩定且偏低，普遍不具備繳納社會保險費的經濟承受能力，也無主動繳納社會保險費的意識。

二、建立農民工社會保障制度的必要性和緊迫性

社會保險是社會保障體系的核心部分。這是因為它的保障對象是勞動者，即人口中最多最重要的部分，它所承擔的風險最多，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、殘障保險、死亡保險等。農民工是中國傳統戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度嚴重沖突所產生的客觀結果⑸。農民工在城鎮就業與生活，遭遇著與城鎮勞動者相同的各種生活風險。然而因戶籍制度的制約，農民工處于被邊緣化的境地，他們遭遇的上述風險只能主要依靠自己去解決，國家既沒有相應的制度安排來提供援助，也缺乏必要的途徑來化解。因此在我國迫切需要建立一套完善的農民工社會保障體系。

第一，建立完善的農民工社會保障制度是實現社會公平，維護社會穩定的重要手段。社會保障是追求社會公平和維護社會穩定的重要工具。適當的社會保障有利于社會公平，有利于經濟發展，并提高就業水平，縮小貧富差距，從而有利于社會的和諧與穩定。由于農民工收入較低，流動性強，加上自身素質的制約，很容易成為社會不穩定的因素。因此建立和完善農民工的社會保障制度，讓農民工享受到自己的合法權益，分享社會發展的成果，不僅是社會公平的體現，而且也維護了社會的穩定。

第二，從社會保障的功能看，社會保障通過國家立法，以社會保障和其他形式的稅收將高收入者的一部分收入轉移支付給低收入者,可以縮小貧富差距。只有這個過程公平、公正、有效，才能真正起到社會安全網的作用。只有絕大多數人處于安全網內，整個社會系統才能在一個穩定、安全的環境中運行。建立和完善農民工社會保障制度，是一項惠及兩億多農民工及其家庭的工程，具有十分重要的意義。

第三，建立和完善農民工的社會保障制度是解決我國“三農問題”的一個重要組成部分。以解決“三農問題”為目的的農村改革可分為三個階段，第一階段是家庭聯產承包責任制，將農民從"大集體"、"大鍋飯"的人民公社中解放出來。第二階段是離土不離鄉，允許一部分農民離開責任田，調動農民發展鄉鎮企業的積極性。第三階段是離土又離鄉，讓農民自由有序的進城，目標是"轉移農民、減少農民、富裕農民"。第三階段是跨越性的一步，是從量變到質變的一步。建立和完善農民工社會保障制度，是推進、鞏固和發展第三階段農村改革的必要條件。

第四，如果農民工社會保障水平長期落后于城鎮職工，勢必大大延緩農村居民生活水平提高的步伐。而占人口大多數的農村居民如果對未來沒有樂觀的預期最終必將影響工業化和城市化進程，以及全面建設小康社會的步伐。

第五，建立和完善農民工的社會保障制度是全面建設小康社會的必經步驟。目前，全國農民工總數約在2.1億左右。農民工的農業收入增長緩慢，農民工希望通過非農業勞動增加收入，然而由于農民受到歧視的就業待遇和社會保險待遇，收入偏低，因此，城鄉差距逐漸拉大。民工潮又與城市下崗失業人員交叉，給農民工的就業帶來了一定困難。因此，全面建設小康社會，最關鍵，最艱難的地方是在農村。擴大農民工規模，促進農民工就業是促進農民增收，縮小城鄉差距的有效途徑，而這些都要靠建立和完善社會保障制度來實現。

三、建立我國農民工社會保障制度的基本思路

在建立農民工社會保障的基本思路上，當前理論界還存在著較大分歧和爭論，沒能形成相對一致的意見，主要有以下幾種觀點：

第一種觀點認為，應將農民工納入到現有的城鎮社會保障體系。有人提出城鎮社會保險體系應將農民工納入其中以解決農民工的社會保險問題，但鑒于我國社會保障制度發展的多元化要求只能適時地分層分類將農民工納入⑹。還有人認為應將農民工納入城鎮社會保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮居民進而納入鎮社會保障體系或者通過城鎮社會保障制度的擴面將農民工直接納入⑺。

第二種觀點認為，應對農民工實行相對獨立的社會保障制度。有人認為仍將農民工納入農村社會保障體系既不現實也不可靠，但對農民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源，因此現階段應推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”⑻。另外，有人指出農民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉銜接的農民工社會保障制度，其勾勒了一種農民工社會保障的基本架構和中長期發展目標，并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進行了較為系統的論述⑼。

第三種觀點認為，可將農民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續的社會保障新計劃”中，構建中國社會保障新平臺。其認為近年來，部分城市把農民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農民工的社會保障權益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統籌則不會發生這種問題，而且這種做法具有其合理性與可行性⑽。

第四種觀點認為，應將農民工納入到農村社會保障體系。其認為把農民工納入城鎮統一的社會保障體制和參照城鎮社會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，要從根本上解決農民工的社會保障問題，應把農民工納入到應加快改革和完善的農村社會保障制度，并最終向城鄉一體的社會保障體制過渡⑾。

除以上四種觀點外，有人認為農民工是必須予以高度重視和關注的社會弱勢群體，其具有客觀、正當而迫切的社會保障訴求，應采取分類分層保障的辦法依次解決農民工的社會保障問題⑿。還有人基于現實權衡考慮提出了“低起點、多層次、土地換保障”的農民工社會保障設想和解決辦法⒀。筆者認為，上述的四種觀點中，從我國目前的基本國情看，只有采取第四種觀點是切實可行的，具有可操作性，可以真正解決好農民工的社會保障問題。

總之，農民工的社會保障問題牽涉到兩億多農民工的切身利益。農民工保障問題能否得到既快又好的解決，直接關系著我國經濟社會能否持續健康快速發展和整個社會的和諧與穩定，從而需要引起各級政府的高度重視并采取有效的應對措施。只有將農民工的社會保障問題置于我國全面建設小康社會的進程中加以考慮，逐漸建立和完善城鄉一體的社會保險體系，相信農民工的社會保障問題一定會隨著我國經濟社會的發展而不斷緩解并最終得到解決。

 

 

 

參考文獻：

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