近期，銅山法院梳理了最近幾年來所受理的土地承包經營權行政爭議案件，并進行深入調研后發現，隨著我國經濟的發展，工業化和城市化進程的不斷加快，土地經濟效益的不斷提高，農村土地承包經營權行政爭議案件近年來一直呈遞增趨勢。2004年我院僅受理此類行政案件4件，2006年增至12件，而今年1-7月份已受理8件，且案件性質日趨復雜化和多樣化。

一、農村土地承包經營權行政爭議案件增多的原因

1、隨著農村產業政策的調整，特別是國家扶持糧食生產免征農業稅收，促進農民增收等政策的出臺，極大地調動了農民發展糧食生產的積極性，部分進城務工的農民回流農村，向實際耕種土地的人討要自己的承包地，從而引發爭議。

2、因城市發展，工業建設等因素，大量耕地被征用、占壓，農民人均耕地日趨減少，而村里村里有沒有土地調劑補充，農村人多地少的矛盾日趨突出，人均承包土地量急劇下降，農民對土地的依賴越來越強，原承包人和實際耕種人因賠償款分配產生糾紛，造成案件數量上升。

3、村組發包混亂，不按法律規定依法發包。二輪土地承包時，種田收益低下，土地不俏，一些農民棄田荒地，回避承擔村級和國家稅費，外出務工經商，口頭承諾不要承包地，村干部為了使稅賦不落空，讓其他農戶代耕代種，或將其承包地發包給其他農戶，因土地流轉不規范、承包關系不穩定，使大量土地糾紛訴諸于法律，埋下了土地承包經營權行政爭議案件激增的隱患。

二、農村土地承包經營權行政爭議顯現的突出問題

1、違法確認承包經營權現象嚴重。發證機關對土地確權只能的重要性認識不夠，法律意識淡薄，在發放承包經營權證書時，發現發包方未通過民主議定程序，即將承包人的土地發包給第三人，不按規定規定嚴格審查，隨意向第三人發放經營權證書。在審理的相當一部分案件中，原告持有鎮政府于1990年或1994年頒發的經營權證書，而第三人持有縣政府2000年頒發的經營權證書，致使一宗承包土地辦理兩個經營權證。兩證書雖不是同一級別政府頒發，但兩證書均是由政府頒發，在未經有關機關通過正常程序予以撤銷的情況下，二證書均是有效的。在雙方發生爭議的情況下，根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規定，此爭議應由人民政府先作出處理決定，當事人不服決定再向人民法院提起行政訴訟。但對該類判決，當事人不能接受，主要是政府對此類案件尚未明確處理機制和專門機構。

2、承包經營權證書的發放和管理不規范。2000年縣政府組織的發放承包經營權證書工作，有相當一部分村鎮沒有發放完畢，證書管理相當混亂，有的證書存放在村委會，甚至存放在組長家中。雙方發生糾紛后，一方為維護自己的利益，從組長手中拿取承包經營權證書，使本來屬于承包經營權流轉糾紛的案件轉化為土地承包經營權行政確認案件。

3、土地承包經營權糾紛中凸顯尖銳的社會矛盾。因土地糾紛明顯的群體性特點，土地糾紛所涉人員多，利益爭執激烈，矛盾不加以控制容易發生口角，甚至產生械斗現象，激化群體上訪。近年來法院受理的土地承包糾紛案件，一案涉及的人員少則幾十戶，多則上百戶，而且每戶家庭都有數個家庭成員，這樣計算下來，有時一案就涉及上千人，這類案件的結果又與農民的切身利益息息相關，社會影響極大，稍有不慎，就會直接導致社會的不穩定。加之農村是以家族式聚居為基礎的結構單元，家族觀念很重，糾紛中，很多案外人會牽涉到矛盾之中，使土地糾紛的解決難上加難。

三、妥善化解農村土地經營權爭議的建議

1、規范承包經營權證的發放和管理。指定專門和專業人員從事登記發證工作，按照法定程序，明確登記事項和登記辦法，統一標準，杜絕由發包方使用空白經營權證書自行填制和發放的現象。通過審理案件，發現2000年政府頒發的土地承包經營權證書存在較多問題，建議組織一次全面清理，政府應將尚未發放到村民手中的證書及時清理登記收回，核實無誤后重新發放，以減少爭議的發生。

2、加強對村支兩委成員和村民的法制宣傳教育，提高村支兩委成員和村民的守法意識和合同意識，強化《農村土地承包經營法》和即將施行的《物權法》的普及宣傳，讓村干部和每一位農民了解土地制度的基本內容，分清土地承包經營權的流轉與土地承包經營權之間的關系，嚴格按照規定的權限和程序，規范村支兩委的發包行為，規范土地的流轉行為，使土地的占有、使用、收益和處分有序，將糾紛消滅在萌芽之中。

3、發揮法院職能作用，有針對性的制作司法建議，及時糾正出現的問題。法院作為司法機關，應積極發揮維護社會穩定，化解社會矛盾的職能，對在審判執行等司法活動中發現的，不屬于司法機關處理，而又涉及土地管理機關在土地承包經營權問題上存在工作方法、管理體制、規章制度等方面存在漏洞和問題時，及時提出解決問題的意見和建議，促進機關單位加強管理、堵塞漏洞、防止再犯、改進工作。建議村支兩委切實負起責任，對于農村土地承包合同中，由于承包方不履行合同，致使所承包的土地丟荒的，農村集體組織可以責令承包方履行合同義務，承包方拒不履行合同義務的，農村集體組織有權收回土地，解除承包合同，重新發包時，及時變更土地承包關系，確保農村土地依法有序流轉。教育群眾什么行為是國家法律和政策允許、保護的，哪些行為是禁止的，哪些要求是正當的，哪些要求是不正當的，把群眾的思想引導到法制軌道上來，全面提高廣大群眾的法律素質和大局意識。積極引導，以避免矛盾糾紛的激化。