2015年2月26日最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，該《意見》第17條規(guī)定：“改革案件受理制度。變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。加大立案信息的網(wǎng)上公開力度。推動(dòng)完善訴訟收費(fèi)制度。”這一規(guī)定的出臺(tái)，標(biāo)志著民事立案登記制最終塵埃落定 ，最大限度的維護(hù)當(dāng)事人依法享有的訴權(quán)，從而發(fā)揮司法應(yīng)有的救濟(jì)被侵害權(quán)利、維護(hù)公平正義之功能。

　　一、推行立案登記制的背景

　　從立案審查制到立案登記制的轉(zhuǎn)變，表面上折射了司法技術(shù)的轉(zhuǎn)換，實(shí)質(zhì)上是司法理念的嬗變，這中間經(jīng)歷了漫長學(xué)術(shù)討論，立法者經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)而廣泛的實(shí)踐調(diào)研，終于實(shí)現(xiàn)在制度上和技術(shù)上共同解決“立案難”這一司法頑疾。

　　（一）立案難問題的久治不愈

　　1、立案難問題歸根結(jié)底是社會(huì)矛盾在法院立案工作中的集中體現(xiàn)，立案之難主要難在以下三個(gè)方面：第一，立不上案。這其中包括法律明確規(guī)定屬于法院主管范疇的糾紛，卻因?yàn)榉ㄔ壕哂杏邢奘芾淼母爬?quán)限，對(duì)立案享有絕對(duì)的控制，通過對(duì)法律的解釋將某些糾紛關(guān)在門外；也包括法律本身規(guī)定較為模糊，法院難以受理的情形。第二，立案耗時(shí)過長。在司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)案件受理時(shí)間長，過程拖沓，致使當(dāng)事人等待過久，不利于及時(shí)救濟(jì)被侵害之權(quán)利。第三，立案過程中，由于各種程序性事務(wù)，需要當(dāng)事人或者其代理人多次到法院，增加他們的維權(quán)成本，尤其是時(shí)間成本。

　　2、立案難問題產(chǎn)生的根本原因是社會(huì)矛盾的激化，客觀因素主要有以下三點(diǎn)：第一，之前的唯調(diào)解論在很大程度上影響了法院對(duì)待立案的態(tài)度，對(duì)于起訴立案的當(dāng)事人，很多法院優(yōu)先動(dòng)員其采取訴前調(diào)解的方式解決糾紛。第二，法院傳統(tǒng)的考評(píng)機(jī)制主要依據(jù)是結(jié)案率，甚至有些法院將其作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，我們不能否認(rèn)結(jié)案率對(duì)于提高審判效率的推動(dòng)力量，但卻在一定程度上侵害當(dāng)事人依法享有的訴權(quán)。在量化凸顯的硬指標(biāo)下，司法的理性和審慎不可避免的受到減損，例如某些法院為了年終結(jié)案率的考核評(píng)比，年底拒絕收案立案，有的則是收到起訴材料以后，延緩擱置立案程序，等到考核結(jié)束后，方才進(jìn)入立案程序。第三，在如今信訪形勢(shì)嚴(yán)峻、網(wǎng)絡(luò)暴力蔓延的情況下，法院對(duì)于敏感案件存在畏難心理，能不立案就盡量不立；另外對(duì)于一些新型案件，是否屬于法院受理范圍存疑的，通常做法是拒之門外。這些因素都造成了立案難的現(xiàn)狀。

　　（二）立案登記制的優(yōu)勢(shì)凸顯

　　立案登記制的推行，從制度和技術(shù)上解決了因地方行政干預(yù)、案件敏感疑難等因素引起的立案難問題，有效保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，避免出現(xiàn)因“訴訟無門”導(dǎo)致的上訪現(xiàn)象。

　　1、立案登記制與立案審查制的區(qū)別。第一，訴訟的起點(diǎn)不同。立案登記制下，起點(diǎn)是訴狀提交至法院時(shí)；立案審查制下，起點(diǎn)是法院決定立案時(shí)。第二，立案條件不同。立案登記制下，當(dāng)事人只要提交符合形式要件的訴狀，法院一律接收，并且嚴(yán)格依照法律規(guī)定在一定期限內(nèi)作出相應(yīng)處理；立案審查制下，各地法院以及各級(jí)法院法院對(duì)當(dāng)事人起訴能否立案的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。第三，對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保障程度不同。從上述兩點(diǎn)可以看出，立案登記制下當(dāng)事人可以依法無障礙的行使訴權(quán)。

　　2、在微觀上，立案登記制有助于最大限度的維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)。一方面，立案登記制消除了起訴條件的“高門檻”，將立案的“閥門”打開，以保障公民的訴權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，從而推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)。另一方面，立案登記制并不代表當(dāng)事人提起的訴訟均可被登記為案件，也不意味法院不再對(duì)案件進(jìn)行審查，這是由司法資源的有限性決定的 。與立案審查制相比，立案登記制的審查不屬于案外程序，不涉及當(dāng)事人的實(shí)體利益，而是以立案為節(jié)點(diǎn)分為案前審查和案后審查，案前只進(jìn)行形式審查，案后若發(fā)現(xiàn)案件不具有可訴性，則以判決形式駁回。

　　3、在宏觀上，立案登記制有助于發(fā)揮司法應(yīng)有的功能。司法最基本的功能是化解矛盾、解決糾紛，立案登記制的推行，可以使社會(huì)糾紛較為容易的轉(zhuǎn)化為訴訟糾紛，以便沖突主體都可以及時(shí)得到有效的司法救濟(jì)，平衡各方利益關(guān)系，恢復(fù)被侵害之權(quán)益，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，樹立司法公信力。

　　二、立案登記制實(shí)施以來的現(xiàn)狀分析

　　（一）立案登記制實(shí)施以來的調(diào)研數(shù)據(jù)

　　以筆者所在的高郵市人民法院為調(diào)研樣本，自2015年5月1日實(shí)行立案登記制以來，立案總數(shù)以及各種類型案件的數(shù)量變化態(tài)勢(shì)如下：

　　時(shí)間 立案總數(shù)（件） 刑事案件（件） 民事案件（件） 行政案件（件） 執(zhí)行案件（件） 其他類型案件（件）

　　2014年5月 632 27 477 7 102 19

　　2015年5月 755 51 509 26 122 17

　　2015年4月 766 43 552 26 123 22

　　通過上表可以看出，實(shí)行立案登記制首月的立案總數(shù)與去年同期相比增長了19.46%，其中增幅最為明顯的是行政案件，增長了271.4%，但是這種大幅度變化不能歸因于立案登記制的推行，因?yàn)閺沫h(huán)比增長可以看出，行政案件較之2015年4月沒有任何變化，而且立案總數(shù)是下降了1.43%，因此之前擔(dān)心的“井噴式”變化并未出現(xiàn)。總體來看，審查制向登記制的過渡相當(dāng)順利和平緩，增幅不明顯，主要因?yàn)閷?duì)訴訟案件數(shù)量的起決定作用的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，再加之多元化糾紛解決機(jī)制的妥善運(yùn)用；登記立案數(shù)量較少，5月共登記5件，經(jīng)審查后均已立案，主要因?yàn)槲以赫J(rèn)真落實(shí)最高院關(guān)于立案登記制的各項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于符合條件的起訴和自訴，均能做到當(dāng)場立案，為數(shù)不多的登記立案，是由于當(dāng)事人需要補(bǔ)正相關(guān)材料，法院一次性告知后，當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊的則予以立案。

　　（二）立案登記制實(shí)施以來凸顯的問題

　　1、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院案多人少矛盾更加突出和尖銳。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)明顯的輻射效應(yīng)就是糾紛較多，尤其是隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化改革，社會(huì)成員的維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，加上法律服務(wù)行業(yè)的推波助瀾，一大批糾紛直接進(jìn)入法院，尋求法律最后一道防線的救濟(jì)；另一方面，法院系統(tǒng)的納賢渠道不夠暢通，工作強(qiáng)度和工作壓力與收入嚴(yán)重不成正比，晉升途徑狹窄，致使法院大量人才流失，尤其是作為辦案主力的優(yōu)秀年輕法官。立案登記制的出臺(tái)必然使各法院的案件數(shù)量出現(xiàn)不同程度的增長，無疑是加劇了案多人少的矛盾。

　　2、虛假訴訟、惡意訴訟和無理纏訟行為大量涌現(xiàn)。立案登記制的低門檻，使得糾紛更容易進(jìn)入訴訟程序。個(gè)別律師和法律工作者缺乏職業(yè)操守，利用這個(gè)契機(jī)，為了收取代理費(fèi)，慫恿法律知識(shí)欠缺的當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，盲目增加訴訟請(qǐng)求，規(guī)避管轄，甚至捏造事實(shí)，提供虛假證據(jù)，虛構(gòu)法律關(guān)系，這些濫用訴權(quán)的行為嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威。

　　3、當(dāng)事人申請(qǐng)法院調(diào)取證據(jù)的案件數(shù)量明顯增加。立案登記制只進(jìn)行形式要件審查，不再關(guān)注雙方當(dāng)事人之間是有具有利害關(guān)系，以及何種程度的利害關(guān)系，一些缺少證據(jù)或者未提供證據(jù)的案件立案登記后，原告在審理過程中可能不再自己主動(dòng)提供證據(jù)，而是向法院申請(qǐng)依職權(quán)取證，如此一來，增加了法官的工作量，占用了司法資源。

　　4、立案庭的職能轉(zhuǎn)化仍存在爭議。隨著立案登記制的實(shí)施，立案庭并未如學(xué)者所預(yù)期，成為登記機(jī)構(gòu)。考慮到立案登記制下不再進(jìn)行實(shí)體審查，有學(xué)者指出，可以對(duì)立案庭進(jìn)行人員消減，將具有法官資格的人員分流到業(yè)務(wù)庭，可以在一定程度上緩解案多人少的壓力，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置；但是也有觀點(diǎn)指出，對(duì)于不符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請(qǐng)，需要立案庭進(jìn)行書面的解釋和答復(fù)，考慮到實(shí)行立案登記制以后，會(huì)有大量復(fù)雜以及矛盾激化的案件進(jìn)入法院，這就對(duì)立案庭工作人員理論水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng)提出了更高的要求，應(yīng)該調(diào)派優(yōu)秀人員并且進(jìn)行專門培訓(xùn)。伴隨著司法改革的不斷推進(jìn)，在立案登記制逐步成熟的情況下，立案庭職能是否轉(zhuǎn)化，以及如何轉(zhuǎn)化，都尚無定論。

　　（三）從理論、制度與司法實(shí)踐層面的原因分析

　　立案登記制是為了解決立案難的問題，借鑒英美法系國家的“寬進(jìn)”原則，結(jié)合我國的基本國情與司法實(shí)踐而提出的。但是存在一個(gè)不容忽視的客觀事實(shí)：英美法系為事實(shí)出發(fā)型，就是我們通常所說的法官造法，通過案例完善實(shí)體法，及時(shí)更新各項(xiàng)法律制度，這是立案登記制存在的根基；而我國是法規(guī)出發(fā)型，司法救濟(jì)依賴于更新較慢、具有一定滯后性的實(shí)體法，這就必然導(dǎo)致立案登記制的植入初期會(huì)出現(xiàn)一定的“排異反應(yīng)”，也就是前文所述的凸顯問題，需要一段時(shí)間適應(yīng)我國法律制度的土壤，不斷在實(shí)踐中相互磨合，更好的發(fā)揮功效，從根本上解決由來已久的立案難問題。

　　三、完善立案登記制在實(shí)踐中運(yùn)用的建議

　　《意見》的出臺(tái)為立案登記制在理念、規(guī)則和實(shí)務(wù)操作等多方面提供了指引，但是一項(xiàng)制度的生命最終在于其貫徹實(shí)施，需要配套機(jī)制和具體措施使其能夠發(fā)揮預(yù)期功效，為了消解立案難這一頑疾，同時(shí)平衡當(dāng)事人訴權(quán)維護(hù)與各項(xiàng)“副作用”之間的關(guān)系，筆者根據(jù)自己的思考，從以下六點(diǎn)闡述完善立案登記制在司法實(shí)踐中的具體實(shí)施。

　　（一）運(yùn)用法治思維定位立案登記制

　　在實(shí)施立案登記制的過程中，應(yīng)以法治思維重新審視立案、審判和執(zhí)行三者之間的關(guān)系，立案追求的價(jià)值目標(biāo)是維護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，審判則是救濟(jì)當(dāng)事人被侵害之實(shí)體權(quán)益，執(zhí)行則繼而實(shí)現(xiàn)其實(shí)體權(quán)益。三者各有側(cè)重，分工協(xié)作，相互配合，共同實(shí)現(xiàn)法治意義上的“三權(quán)分立”，司法實(shí)踐中，應(yīng)明確三者的任務(wù)范圍，將實(shí)體問題在審判執(zhí)行階段處理，嚴(yán)格貫徹立案階段僅進(jìn)行形式審查的規(guī)定。

　　（二）注重繁簡分流，緩解案多人少

　　1、推廣多元機(jī)制，做好糾紛分流工作。將訴訟與非訴糾紛解決機(jī)制相結(jié)合，對(duì)于法律明確規(guī)定的不具可訴性的糾紛，可通過建立受案范圍負(fù)面清單的形式進(jìn)行公示，使當(dāng)事人可以及時(shí)采取適當(dāng)方式化解矛盾；對(duì)于可以由非訴訟方式解決的糾紛，如消費(fèi)者權(quán)益受害、家庭糾紛等，可以優(yōu)先引導(dǎo)當(dāng)事人通過消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、居委會(huì)或者村委會(huì)等部門進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)過這樣的分流，可以減少進(jìn)入法院的糾紛。

　　2、充分利用多種簡便快速糾紛解決程序，激活繁簡分流機(jī)制。第一，我國民事訴訟法規(guī)定了小額訴訟程序和速裁機(jī)制，很多法院和法官出于多方面的考慮，并未在實(shí)踐中廣泛適用。在立案登記制實(shí)施以后，要實(shí)現(xiàn)維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)和保證結(jié)案效率的平衡，就必須充分運(yùn)用各種簡易快審程序，及時(shí)處理爭議不大、標(biāo)的較小以及不屬于法院主管范圍的案件，緩解案多人少壓力。第二，推廣獨(dú)任審判制度。在基層法院審判部門人手嚴(yán)重不足已經(jīng)成為了常態(tài)，同時(shí)由于案件質(zhì)量是實(shí)行承辦人責(zé)任制，使得實(shí)踐中的很多合議庭經(jīng)常流于形式，即“合而不議”，因此獨(dú)任制不失為一個(gè)優(yōu)選項(xiàng)；對(duì)于確實(shí)屬于疑難復(fù)雜的案件，可以嘗試推行“一審兩陪”的模式，即一名審判員搭配兩名人民陪審員，緩解案多人少難題的同時(shí)，又與基層審判規(guī)律相契合。

　　（三）完善訴訟服務(wù)中心的配套制度

　　對(duì)訴訟服務(wù)中心開展全面的查缺補(bǔ)漏工作，使其各項(xiàng)職能更加健全完善，實(shí)現(xiàn)立案審查制向立案登記制的順利轉(zhuǎn)變。第一，人員的合理配備。立案大廳安排經(jīng)過培訓(xùn)的專門人員負(fù)責(zé)，還要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)，牽頭領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種突發(fā)狀況。第二，推行網(wǎng)上立案、預(yù)約立案以及巡回立案，實(shí)現(xiàn)立案階段的司法為民，減輕當(dāng)事人的訴累。第三，加強(qiáng)訴訟服務(wù)平臺(tái)信息建設(shè)，做到訴訟服務(wù)大廳、網(wǎng)上訴訟服務(wù)平臺(tái)和12368訴訟服務(wù)熱線的“三位一體。筆者所在法院自開通12368熱線以來，已解答一百余位當(dāng)事人的法律咨詢，取得了良好的社會(huì)效果。

　　（四）建立健全相關(guān)機(jī)制，懲治濫用訴權(quán)行為

　　保障訴權(quán)與懲治濫用訴權(quán)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，每一項(xiàng)權(quán)利都有其邊界，一旦超出，就有可能違法甚至構(gòu)成犯罪。濫用訴權(quán)行為不僅浪費(fèi)司法資源、損害司法權(quán)威，而且使被告無故受訴訟負(fù)累，需要完善細(xì)化立法規(guī)定。法院應(yīng)把握改革之初的時(shí)機(jī)，通過公告欄、微信平臺(tái)等多種宣傳措施，引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識(shí)立案登記制，依法使用訴權(quán)。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的濫用訴權(quán)行為，筆者認(rèn)為，在《意見》規(guī)定基礎(chǔ)上，可以參考德國做法：既在民事訴訟法中規(guī)定制約濫訴行為的誠信原則，法官可以認(rèn)定違反該原則的訴訟行為無效；同時(shí)建立濫用訴權(quán)的侵權(quán)損害賠償責(zé)任制度，賦予濫訴行為被害人提起侵權(quán)之訴的權(quán)利，如果其能證明所受損失與濫訴行為有直接因果關(guān)系，且該損失可以通過金錢量化，則由濫用訴權(quán)的行為人賠償受害人相應(yīng)損失，該損失應(yīng)包含其為訴訟所支出的費(fèi)用以及精神損害。

　　（五）加強(qiáng)和完善立案監(jiān)督機(jī)制

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)”將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠里“，每一項(xiàng)制度的推行都要有監(jiān)督作為保障。在立案登記制下，應(yīng)全面公開立案程序，確保依法、公正、透明地行使立案權(quán)。加強(qiáng)上級(jí)法院、人大、政協(xié)以及社會(huì)各界的監(jiān)督，規(guī)范立案工作，防止出現(xiàn)有案不立、拖延立案、人為控制立案、考核期內(nèi)不立案或者暫緩立案、干擾依法立案等違法現(xiàn)象，確保立案登記制改革落到實(shí)處。

　　（六）杜絕各類績效考核對(duì)立案登記制的影響

　　如今司法改革在不斷推進(jìn)，法院的管理方式逐漸更加符合司法規(guī)律，但是不可否認(rèn)的是，長時(shí)間的非法治思維和方式帶來的后遺癥在某些法院的某些問題上時(shí)有反復(fù)。以結(jié)案率說話、年終關(guān)閉立案大門等傳統(tǒng)的不合理方式依然或多或少的存在。司法作為最后一道防線，是解決社會(huì)糾紛和矛盾的最后一道途徑，如果變得不暢通，必然后果是將矛盾推向社會(huì)，影響維穩(wěn)大局，與依法治國的基本方略不相符。依法受理法院主管范圍的糾紛，做出公正判決，當(dāng)事人即使敗訴，也有法律依據(jù)支撐，有助于服判息訴。最近幾年，最高院逐步通過明文方式取消了各項(xiàng)不合理的考核制度，這將促進(jìn)立案登記制的順利實(shí)施。

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