近年來，“三農”問題越來越成為社會關注的焦點。就人民法院而言，起訴農民負擔的行政案件日益增多，大力收辦農民訴行政機關攤、收、罰等案件，依法減輕農民負擔，已成為法院一項重要的審判工作職責。然而，在司法實踐中，能否受理訴農民負擔文件這類特殊類型的行政案件，還存在一些理論認識上的問題。本文擬就這一問題進行分析探討。

現實中，不少鄉鎮人民政府制定出臺了一些涉及農民負擔的文件。對于這些農負文件，由于其所涉及的行政管理相對人較多，并且不是針對某一特定的農戶，而是針對全鄉鎮所有農戶的，因此對其性質難以界定。有人認為，因為農負文件沒有具體到某一個人，而是針對其一類人，這類人人數眾多且帶有一定的區域性，因而，農負文件是抽象行政行為，不屬法院行政訴訟受案范疇。還有人認為，根據《中華人民共和國行政復議法》第七條關于公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的鄉鎮人民政府的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定審查申請的規定，法律對鄉鎮農負文件的審查問題，已通過行政復議法解決了這個難題，而沒有必要再通過行政訴訟途徑來解決農負文件的合法性問題。

筆者認為，要準確識別鄉鎮人民政府制定的農負文件是具體行政行為還是抽象行政行為，是可訴的還是不可訴的，關鍵是要從其性質上正確區分。

首先，鄉鎮人民政府制定的涉及農民負擔的文件是一種具體行政行為。按照行政法理論，區分行政行為是具體行政行為還是抽象行政行為，主要看兩條：一是看行政行為是否可以反復適用，一是看行政行為的作用對象是否特定。如果某一行政行為只能適用一次，而且所指向的對象是特定的、具體的，則該行政行為是具體行政行為，反之，如果作用的對象不特定，且能反復適用，則是抽象行政行為。關于具體行政行為與抽象行政行為的區別，在《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中也能找到依據。該司法解釋第三條規定，屬于不可訴范圍的行政訴訟法第十二條第（二）項規定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。而這里所謂的規范性文件，就是指國家機關在其職權范圍內制定的要求人們普遍遵守的行為規則文件。普遍遵守的行為規則即普通性規則的一個顯著特點，就是可以重復適用而非一次性適用。再來考察鄉鎮政府制定的農負文件。農負文件針對的是一年一度的鄉鎮勞務或因某一項目而向農民集資、攤派等一年一次適用的文件，因而它不屬于具有普遍約束力、能反復適用的行政決定、命令，當然不能看成是抽象行政行為。相反，它是屬于一次性要求行政相對人履行特定義務的行政決定、命令。其具有的本質特征是，鄉鎮政府根據一年一個樣的上年農民人均純收入標準，針對本鄉鎮特定的絕大多數農戶而制定。農負文件作用的對象是不超過本鄉鎮范圍的農戶。我們不能以農負文件作用的農戶數量較多而否定其對象的特定性。因此，農負文件從表面上看好象是抽象行政行為，或是介于抽象行政行為與具體行政行為之間的一種行為，但實質上它是一種特殊的具體行政行為。

其次，鄉鎮政府制定的農負文件不具有終局裁決的屬性。在國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》中明確規定，對違反規定而增加農民負擔的，由政府部門處理。該條例并沒有規定對亂集資、亂攤派等增加農民負擔的行為可以向人民法院提起訴訟，據此，是不是可以理解為農負文件屬于《行政訴訟法》第十二條第（四）項所列的“法律規定由行政機關最終裁決的行政行為”范疇呢？筆者認為，不能作這樣的理解。因為，按照《中華人民共和國立法法》第八條第（二）項關于立法權限的規定，有關政府的職權只能由法律來規定。也就是說，行政機關終局裁決權的設立只能是全國人大或其常委會制定的法律，而且應該是法律明文規定由行政機關終局裁決的才屬有效。但是，在《農民承擔費用和勞務管理條例》中并沒有這方面的負擔。退一步講，即使該條例有讓政府部門行使終裁權的意思，但由于它是國務院制定的行政法規，而不是全國人大或其常委會制定的法律，也不適用于《行政訴訟法》第十二條第（四）項的規定。因此，鄉鎮政府制定的農負文件不具有終裁權。

第三，有關行政法規并沒有排斥人民法院對鄉鎮政府制定農負文件的受理。盡管國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》沒有規定不服農負文件可以向人民法院提起行政訴訟，但不規定并不等于排斥人民法院受理此類案件。相反，該條例第三十二條規定：“任何單位和個人都有權舉報違反本條例的行為。農民負擔監督管理部門和有關主管部門接到舉報后，必須及時查處或者提請同級人民政府依法處理。”筆者認為，該條文中的“有關主管部門”并不排斥人民法院，要反，從語義上分析，還包括人民法院在內。還有，最高人民法院也曾多次專門就農民負擔案件的受理問題發出通知，明確規定對于不服行政機關任意加重農民負擔，非法要求農民承擔費用或者勞務而提起訴訟的案件，人民法院應當依法審理，對于不合理的決定應當依法予以撤銷。筆者認為，這里的“決定”，應包括鄉鎮政府制定的農民負擔文件。

第四，受理農負文件符合《行政訴訟法》及有關司法解釋關于受理范圍的規定。《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”也就是說，凡是當事人認為侵犯其人身權、財產權的具體行政行為，不管有無法律明文規定可否提起行政訴訟，均可作為可訴性具體行政行為提起行政訴訟。另外，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”從制定農負文件的主體看，鄉鎮政府是可訴的行政機關，從農負文件的內容看，它是鄉鎮政府制定的對該鄉鎮農民權益產生實際影響的行政行為。同時，該條第二款六類不屬行政訴訟受案范圍的排除規定，也不包括農負文件。因此，將鄉鎮政府制定的農負文件納入行政訴訟受案范圍是有法律依據的。