濫用職權，又稱行政濫職，是指行政主體及其工作人員所實施的具體行政行為雖然形式上在法定范圍之內，但其內容不符合法律法規設定的目的、精神和原則，不正當地行使職權，通過表面合法的手段達到實質非法的目的和意圖。具體行政行為濫用職權的情況較為復雜，對其的認定和處理在理論界和司法實踐中尚有不同意見，筆者在這里僅作?初步探討。

一、構成濫用職權具體行政行為的要件

構成濫用職權的具體行政行為，須具備以下三個要件：

一是具體行政行為不盡合理，但沒有超出法定權限。“未超出法定權限”是濫用職權與超越職權的主要區別之一。行政機關作出的具體行政行為如果超出了法律、法規規定的權限，即屬超越職權。因此，行政機關只有在法律、法規規定的職權范圍內作出具體行政行為，才有可能出現不合理地行使自由裁量權的問題。

二是具體行政行為違背或者偏離了法律、法規的目的、原則。這是構成濫用職權的實質要件之一。行政機關在執法過程中，不能違背法律、法規總的目的和基本原則，行政機關作出的自由裁量的具體行政行為，必須與法律、法規的目的和原則相一致，凡是違背或偏離法律、法規的目的、原則的，即屬違法行為。

三是具體行政行為必須是不合理的。這是構成濫用職權的又一實質要件。行政機關在法律、法規規定的范圍和幅度內，行使行政職權的行為，所作出的具體行政行為必須是客觀的、公正的、合情合理和適當的，倘若不合理地行使自由裁量權，即構成濫用職權。

二、對濫用職權的認定

濫用職權的表現形式到底有哪些，理論界觀點也不一致。根據濫用職權的本質特征以及行政審判的實踐，筆者認為，主要有以下幾種表現形式：

1、動機不良。即行政主體及其工作人員行使職權不是為了維護公共利益，而是為了個人利益或者小團體的利益，或者親朋好友的利益，假公濟私或者受外部某種不良動機的支配。動機不良如果成為權力的基本動因，就會使行政職權成為個人報復的工具。例如，某縣技術監督局兩名檢驗人員，前往該縣建材門市部，以購買白灰的名義，實施計量器具檢查。該門市部承包人王某言明前任承包人移交的磅稱未經檢驗，不能使用，欲使用其他量具售貨。而兩名執法人員卻堅持用這臺磅稱稱量。出于無奈王某同意了使用此量具。當白灰裝上磅稱稱量后，檢查人員當即出示工作證，指出王某使用了不合格的計量器具。兩天后，技術監督局根據《計量法》的有關規定，對王某處以2OOO元的罰款。在此案中，兩名技術監督檢查人員采用了不正當手段，誘使相對人違法，從而達到追求罰款的目的。這種執法動機不純，背離了《計量法》的立法宗旨，是一種濫用職權的行為。

2、以權謀私。即行政主體及其工作人員利用手中的合法權力謀取私利。例如，某行政機關在辦理甲乙兩人許可證申請時，甲的條件本優于乙，但經辦人員因與乙有某種特殊關系，便將許可證發給乙而不發給甲。

3、主觀臆斷。即行政主體及其工作人員實施具體行政行為時，脫離實際，任意所為，從而使該行為難以具備合法的理由。主要有兩種情況：

(1)不考慮相關因素。即行政主體及其工作人員在作出具體行政行為時，沒有考慮法律規定應當考慮的因素，或者沒有考慮到具體事件的特殊情況、情節而作出不切實際的決定。例如，稅務機關征收稅款時，對相對人具有減免稅的情形，應當考慮而拒絕考慮。

(2)考慮不相關因素。即行政主體及工作人員在實施具體行政行為時，考慮了根本不應該考慮的因素。例如，公關機關對幾次實施賣淫行為的一名婦女，以該婦女有四歲的小孩為由，僅作100元的罰款處罰。該處罰公安機關考慮了該婦女有四歲小孩這一根本不應該考慮的因索，屬于濫用職權的表現。

4、反復無常。即行政主體及工作人員實施具體行政行為缺乏統一、確定的標準，同一職權，卻因不同的時間、地點、對象而反來復去，任意所為。主要表現為三種情形：

(1)時間上的反復無常。即今天這樣，明天那樣，使人無所適從。

(2)地點上的反復無常。即此地這樣，彼地那樣，令人難以理解。例如，同樣的情節，同樣程度的違法行為，行政機關在其所屬的甲地是以假冒他人注冊商標行為論處的，但在同樣歸其管轄的乙地，則一概不予追究。

(3)對象上的反復無常。即對甲公民這樣，對乙公民那樣，明顯失去公正。例如，甲、乙兩家是鄰居，兩家同時在原宅基地上蓋起了兩幢新住宅，也均未經批準。后來，有關部門作出決定，限期甲拆除違法建筑，對乙所建房屋，則不管不問。

5、程序濫用。即行政主體及工作人員在行使職權時，利用非處理該事務的程序，以達到行政管理的目的。例如，某公安機關利用勞教手段，達到看管精神病人的目的，就是程序上的濫用職權。

三、對濫用職權的處理

根據我國《行政訴訟法》和有關司法解釋的規定及行政審判的實踐，人民法院對濫用職權的具體行政行為可以作如下判決或裁定：

1、判決全部撤銷。如果因濫用職權使被訴具體行政行為全部處于非法狀態，或雖部分違法部分合法，但合法部分不能獨立保留時，人民法院應判決全部撤銷。這種撤銷判決就使該具體行政行為完全失去了合法性，具有對行政案件最終決定性質。

2、判決部分撤銷。如果被訴具體行政行為，根據幾個不同的法律法規有多項處理決定，有的一項處理決定中有幾個內容，其中既有正確部分，又有濫用職權的部分，且濫用職權部分可以獨立分離出來，人民法院應維持其處理正確的部分，撤銷其濫用職權部分，使濫用職權部分失去效力。

3、判決全部或部分撤銷并同時判決被告重新作出新的具體行政行為。有的具體行政行為雖然因濫用職權而被全部或部分撤銷，但該案件原告又確實違反了有關法律法規的規定，應當受到處理，人民法院在判決撤銷后，可以同時依法判決被告重新作出具體行政行為。還有一種情形，具體行政行為因濫用職權，如果被判決撤銷或部分撤銷，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷或部分撤銷的同時，可以判決被告重新作出具體行政行為。

4、確認違法并責令被告采取補救措施。具體行政行為因濫用職權違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認違法的判決，并責令被告采取相應的補救措施；造成損害的，依法判決承擔賠償責任。

5、裁定準許或不準許原告撤回起訴。如果人民法院對濫用職權的具體行政行為在判決撤銷前，被告主動認識到自己的行為違法，改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴，只要被告改變的具體行政行為合法，人民法院應裁定準許原告撤回起訴。如果被告改變原具體行政行為后，原告不同意或者即使同意，但不申請撤訴，或原告同意改變并申請撤訴但法院不予許可的，人民法院應裁定不準撤訴，繼續審理原被訴行政行為并依法作出裁判。

四、認定和處理濫用職權應注意的幾個問題

1、在認定和處理濫用職權時，要注意列舉窮盡濫用職權的違法事實。實踐中，有的濫用職權的具體行政行為往往還存在《行政訴訟法》第五十四條第二項所規定的其他撤銷條件，如既無充足證據，適用法律法規錯誤，程序有問題，又是濫用職權。按立法精神，只要有一項撤銷條件即可作出撤銷判決。但在實際處理中，對濫用職權的具體行政行為存在的其他違法事實，均應一一指明，而不能只認定為濫用職權便簡單撤銷了事。這樣，才能全面準確地適用法律，有利于行政機關吸取教訓，促進其執法水平的提高，也才能強化對行政行為的司法監督。

2、認定和處理濫用職權時，應注意對符合公共利益的具體行政行為和每個目的的行政決定的審查。

(1)行政機關行使權力雖然有利于個人或小團體的利益，但與公共利益重合，且公共利益是主要的，則不能以濫用職權為由撤銷被訴具體行政行為。

（2）行政機關出于兩個或者更多的目的，其中有的符合法律、法規的目的，有的不符合法律、法規的目的，所作出的具體行政行為，在客觀結果上不存在“不合理”的問題，不能構成濫用職權。

(3)行政主體及其工作人員行使職權的目的雖符合公共利益，但不符合法律賦予這種職權的特別目的，則應按濫用職權認定和處理。

3、注意認定和處理濫用職權的例外情況。濫用職權的具體行政行為是違法的行為，依法應予撤銷。但在某些特殊情況下，出于國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政主體往往可以作出一些不受權限規則和法律目的規則限制的行政行為，這在行政法上稱為行政應急性或行政應變性。例如，在戰爭、病疫流行、地震、洪水等自然災害的情況下，這時維護公共利益的必要性超過了依法行政的必要性，此時作出的具體行政行為應認定為有效，而不應認定為無效。因此，濫用職權作為不合法的具體行政行為也應允許有例外情況。當然，適用這種例外情況應符合法定條件并通過法律規定來實現。