內容提要：江蘇法院系統建立了審判質量效率評估體系，該評估體系運行以來，對促進審判工作的開展發揮了積極作用。但如何對從事不同審判業務的法官進行績效考核一直困擾著各級法院領導，科學地進行績效考核是評估體系健康運行的基礎和保障，也是人民法院“二五”改革加強審判管理的重要內容。本文從模糊被考核對象的個體差異、突出共性出發，為建立較為科學的考核機制做些探索。

關鍵詞：法官  績效考核

 

一流的審判業績，來源于一流的審判管理。加強審判管理，必須建立在對審判工作正確的評估和分析的基礎之上；而建立審判質量效率評估體系，則為這種評估和分析提供了科學依據。①審判質量效率評估體系既包括對一個地區、一個部門的質效評估，也包括對法官個體的質效評估。績效考核是質效評估的應有之義，加強審判管理，必須對法官的審判績效進行考核。

一、績效考核的必要性

進行審判績效考核需要花費一定的人力、物力、財力，在當前人民法院司法資源普遍不足的情形下，有無必要進行考核？

（一）審判質效體系運行中的不足

審判質效指標評估體系是提高人民法院審判工作質量和效率的有效抓手。從審判質效指標評估體系運行情況看，該指標體系運行近三年來，隨著法官對審判管理認識的提高、各級人民法院領導對審判管理重視程度的提高、質效指標運行機制本身的完善，審判質效指標評估體系在審判管理工作中的作用日益得到強化。但是，不可否認，當前的審判質效指標體系在運行過程中還存在明顯不足之處，主要體現在三個方面：一是缺乏公正性，不同業務部門之間、不同法官之間忙閑不均，而且，忙碌的質效指標未必好，閑暇的質效指標也未必差。二是缺乏約束性，質效指標通報對法官缺乏約束力，任由領導喊破嗓子，他自“巋然不動”。三是缺乏激勵性，質效指標優差對法官個人晉級晉職、評先評優無足輕重，難以調動法官的工作熱情和積極性，難以使法官自覺地把個人目標與組織目標統一起來。

（二）績效考核是質效指標體系運行的必然要求

如何解決質效指標體系運行的困境？公丕祥院長強調：運用評估體系開展審判管理，歸根到底要通過對法官的有效激勵才能真正取得實效。這就需要建立客觀公正、科學合理的法官審判業績考核制度，把評估體系所體現的價值導向轉化為法官的內在自覺，把審判管理的目標與法官個人的目標緊密結合起來。②而法官審判業績考核主要包括兩個方面，即審判質量效率考核和審判業務能力考核。各級人民法院領導和專項審判管理人員意識到，進一步提高案件的質效，必須將審判質效指標納入法官業績考核范圍，否則，難以達到壓力的有效傳遞。因而，全省各級人民法院都積極探索將審判質效指標考核與原有的目標管理考核進行有機統一，紛紛修改原有的考核制度，江蘇高院也于2005年3月31日出臺了《關于加強全省法院法官審判業績崗位目標考核工作的意見（試行）》，有力地促進了審判管理工作的開展。可以說，審判績效考核是質效指標運行體系的生命線。

二、績效考核機制的瓶頸

績效考核是必要的，但如何進行績效考核？如果把案件審判比作產品的生產過程，經濟領域中生產追求同一產品的無限“復制”，以降低單位產品的個別勞動時間，增加市場競爭力，而案件審判與經濟生產中“產品”的最大區別在于其主要體現為腦力勞動，個案之間存在巨大差異。從考核與被考核對象之間關系看，上級法院考核下級法院容易操作。因為，同級法院之間審判工作的開展，可比性強；而同一法院內部不同業務部門之間，甚至同一審判業務部門內部各個法官之間考核很難。因為，不同類型的案件之間、不同素質當事人的案件之間，可比性弱。績效考核機制的瓶頸在于如何尋找被考核對象之間的共性，削弱個體之間的差異。因而，如何抹平個案之間的差異、得出科學合理的考核結果，則是法官業績考核的瓶頸。筆者調查了幾家已經實行審判績效考核的法院，都沒能很好地解決這個問題。

審判質效指標包含審判質量指標、審判效率指標和審判效果指標，每一類指標又可再細分為若干不同的具體指標，每一項具體指標的價值大小、所受主客觀因素的影響也各不相同。由于審判工作的復雜性，一些單項指標不僅受法官業務水平、工作積極性等主觀因素的影響，也受諸如案件數量、案件類型、案件難易、當事人素質等法院自身難以控制的客觀因素的影響。③針對法官業績考核的特殊性，有學者提出分類考核方案：在法院內部，不同審判部門的案件數量、類型、難易程序不同，很難用統一的標尺進行衡量。因此，在考核中，要按照不同審判部門的特點，實行分類考核，使考核能夠準確反映不同審判部門法官的審判業績。我們對此不敢茍同。

我們認為，對人員分類管理是組織管理的基本規律，任何一個組織都是一個分工合作的有機整體，對法院系統各類人員進行分類管理，有利于專業技能的提高，有利于充分利用現有的人力資源，有利于充分調動各類人員的積極性。因而，在法院內部分成法官、法官助理、書記員、司法行政人員等序列，進行分類管理是必要的，也是可行的。但是，在法官序列中，再區別不同審判部門法官進行分類考核，則沒有任何意義。作為法官整體，其所有人員的考核應容納在一個統一的制度下，體現同一個考核理念，尤其對于橫向同一層次的人員，不同的考核操作很容易給人造成不公平的感覺。而且，這樣仍然解決不了不同審判業務部門之間的公平性問題，試問如對刑事、民商事、行政、執行等業務進行分類考核，則各類考核機制本身如何銜接？刑事法官考核的第一名與民商事法官考核的第一名如何體現優劣？這些問題，根本無法解決。還有人提出分級考核方案：院考核到庭（局），由庭（局）長考核每一個審判、執行人員。該方案仍然解決不了以上問題。故不再贅述。

三、考核機制瓶頸的原因分析

北京大學康樹華教授指出：審判管理的對象是一個特殊的社會群體即法官，審判管理的客體是一種特殊的社會行為，即司法審判活動。審判活動是高智能活動，是創造性的活動，因而審判管理不能照搬一般工作行為的管理原則與方法。④我們認為，考核機制瓶頸的原因至少有以下幾個方面：

1、考核對象的復雜性。審判績效考核的對象是法官。法官是從事審判、執行工作的法律專業人員。法官是特殊的職業群體，從我國目前的法官職業群體產生看，尚未形成統一的法律職業共同體。法官的執業背景千差萬別，有軍隊轉業到法院的，有企業招干進法院的，有高校畢業到法院的；法官的學歷背景各不相同，有大、專院校畢業的，有高、初中畢業的；⑤法官的專業背景也是千姿百態，有法律專業的，有非法律專業的，甚至于與法律業務根本不相干的后勤服務人員、專業技術人員也具有法官資格。法官之間的理論水平、業務能力、實踐經驗參差不齊。具體個案，由此法官審理，也許輕而易舉，由彼法官審理，也許難上加難。因而，給審判質效體系評估帶來巨大的難度。

2、考核客體的特殊性。審判績效考核的特殊難度還在于審判工作很難量化。案件的審理過程，應該說是創造性的活動，創造性工作難以依據結果評估工作量，又不能以所耗費的時日為工作量。審理案件類似搞科研，也類似藝術創作活動。一件藝術品的工作含量和一件科研成果的工作含量，所能換算成的一般社會勞動時間是無法確定的。案件的個性，案件當事人的個性，決定了每一個案件都具有其特有的應該投入的工作量。人們無論如何都無法把每個法官投入每個案件的個別勞動時間，換算成一般社會必要勞動時間。所以，對法官工作量的考核，不能百分之百準確，這是對法官考核的特殊難點。⑥

3、考核基礎的多樣性。眾所周知，我國法院內部根據三大訴訟法及審理、執行、監督等不同的階段，分為刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭、執行庭（局）、審判監督庭等，刑事還有的再分為審理一般刑事案件、經濟犯罪案件、少年犯罪案件等更專業的業務庭，民事也可再分為審理傳統民事案件、傳統經濟案件、知識產權案件等專門業務庭。在基層法院并設有人民法庭，人民法庭審理的案件也各不相同，有的單純審理普通民事糾紛案件，有的也審理經濟糾紛案件，有的還審理自訴刑事案件等。內設機構的紛繁復雜，使得各庭的業務過于單一、過于專業，庭與庭之間的可比性減少，給全院一盤棋的考核格局帶來巨大障礙。

4、考核機制的負效應。從目前江蘇法院系統的審判質效指標項目看，十四項基礎指標、十六項分析指標。我們應當充分肯定這些指標的設計，比以前單純地考核結案數（率）要科學得多。但是，考核任何一項指標，毋庸置疑，簡易案件的考核得分必然超過疑難復雜案件的考核得分。而考核與被考核是一對矛盾。在考核機制中，個人個性、個人利益、個人需求與組織規則、組織利益、組織目標存在沖突。英國經濟學家亞當?斯密說過：個人利益是人們從事一切經濟活動的出發點。⑦審判工作不是經濟活動，但對其績效考核必然影響法官個人的政治、經濟利益。因而，被考核者在制度面前，不會不考慮如何根據制度規定得出自己的利益最大化。這其中，容易引起權力尋租，比如庭長分案時，有意識地將某些簡易案件分給張姓法官，將某些非常復雜的案件分給李姓法官。

四、績效考核瓶頸的對策

既然審判績效考核存在瓶頸，那么，如何才能打破這個瓶頸，筆者試提出如下方案，以期能拋磚引玉：

（一）建立科學的分案機制

針對績效考核對象、考核客體的特殊性及人類趨利避害的天性，最關鍵之處在于消除被考核對象所辦案件之間的差異，我們認為可以引入以下三個制度：

1、隨機分案制度。解決繁簡案件到具體法官手中的機率均等問題，避免疑難復雜案件在個別人手中淤積，影響其質效。改革措施不能不考慮我國的司法現狀，我們認為，對隨機分案制度可以分兩步改革：第一步，在現有刑事、民事、行政三大訴訟法體系下，案件按這三大類別進行隨機分案，從事相同審判業務的法官之間案件隨機分，立案庭將法官排序，新收案件按次序分到法官，大家公平；第二步，在我國法官隊伍的素質提高到一個新的高度，每名法官都能固定地配備一、二名專職法官助理時，不妨在全院范圍內，不再劃分案件類型，進行隨機分案。比如美國聯邦法院，不論案件是民事、刑事、商事或者其他事項，都可由一個法官審理，不按照案件的性質細分出各種不同的民庭、刑庭等。⑧案件統一由法官秘書處立案后，在全院范圍內進行隨機分案。

2、快手激勵制度。隨機分案制度會擴大能力較低的法官對全院質效指標的負面影響，也不能完全解決法官業績考核的公平性問題。為了體現多辦案、快辦案、辦好案的精神，為了提高全院的審判質效，避免案件平均分到每一個法官手中，個別法官效率不高而影響全院質效，需要對快手進行激勵，“鞭打快牛”。分案人員在保證每一位法官在手案件達到一個基本數值時（如20件），根據每月的《審判質量效率考核統計表》中“未結案數”欄反映的各個法官的辦案效率，對于新收的案件多分給那些辦案快手，對那些作風粗糙、辦案拖拉的人員，手中幾件案子總是結不了，則少分、不分新案。法官業績考核時，辦案數量這一指標必然體現出彼此的差別。

3、案件交換制度。法官水平有高低之分、經驗有豐富與不足之別，庭長與法官之間、法官與法官助理之間、法官之間，其業務能力各不相同。而隨機分案的弊在于：案件不分難易、素質不分高低，每一名法官分得疑難復雜案件或簡易案件的機會均等，根據我國目前的法官隊伍現狀，法官之間法學理論素養、審判實踐經驗參差不齊，使得審判新手負重審理疑難案件，影響個案的質量與效率。因而，需要對此弊端進行修正，以揚長避短，充分發揮隨機分案的積極作用。如果某一法官對某一具體案件認為疑難復雜、難以辦理的，可以提出申請，由庭長重新分案，并進行登記。交換出來的案件記入后者的審判實績，并進行審理重大疑難復雜案件申報。此外，對法官遇有回避事由、當事人存在合理懷疑等情形的，也可適用，以充分彌補隨機分案的機械呆板。

我們認為，快手激勵制度和案件交換制度是對隨機分案制度的必要修正，三者相輔相成、相得益彰，缺一不可。

（二）選擇合理的參照物

科學的績效考核方案，除了努力消除被考核對象之間的差異，還在于發現和創造被考核對象之間的共性，即選擇合理的參照物。我們認為，以下兩點可以嘗試：

1、以院而非庭為基本參照物。實踐中，有些法院對民事、商事、刑事、行政、執行、再審等不同類型的案件確定不同的分值，⑨普遍存在民事案件的分值偏低現象，造成制度先天缺陷。按勞分配是社會主義基本的分配原則，雖然案件與案件之間個體差異較大，每一個案件需要付出的精力、投入的工作量各不相同，但兩名法官在隨機分案制度下，各審理10件案件，則兩者之間的差異將會縮小，如審理100件案件，則兩者之間的差異將微乎其微，即使不同類型的案件之間亦如此。筆者從事過刑事、民商事、行政、執行、再審等各種業務，并沒覺得某一類別的案件比其他類別的案件審理難度要大、付出的工作量要多。因而，在案件數量或案件考核分值上，完全可以使用同一標準，即使考慮本單位實際，也只應略有差異。全院范圍內，應當根據案件多寡整合審判資源，而不是根據各業務部門審判資源的現狀確定案件考核分值和辦案基數。

2、擴大參照物選擇的視野。不可否認，審判質效指標體系中眾多的指標并不適合于所有的業務庭（局），并不適合于所有類型的案件，部門之間確實存在質效指標可比性的困惑。但是，某一類型案件的質效指標與其他類案件不具可比性時，可以擴大參照物選擇的范圍，如執結率、執行標的額到位率是執行案件特有的質效指標，與刑、民事等案件的質效指標根本不具可比性，但是，每一家法院都有執行案件，不同法院之間就具有可比性。因而，可以全市甚至全省法院該項指標的平均數據作為參照物，確定本院審判質效管理應當達到的目標。此外，從統計學角度看，統計的范圍越廣，得出的平均數據越具代表性。

（三）實行績效考核與能力考核有機銜接

績效考核有其先天弱點，它無法克服簡易案件比疑難案件質效指標數據優的現象，即使能做到公平分案，仍然存在客觀公平與制度公平不一致的可能。因此，只有將績效考核與能力考核有機對接，才能真正客觀公正地評價法官的審判業績。

1、突出能力考核。法官的審判業務能力包括審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力、撰寫裁判文書能力、庭審（聽證）能力和調研能力等。但是，績效考核與能力考核銜接的關鍵是要突出審理重大疑難案件和化解重大矛盾糾紛能力，其他幾項仍然解決不了簡易案件較疑難案件占優勢的問題，簡易案件裁判文書撰寫、庭審（聽證）考核仍然可能因案情簡單、不易出錯而得高分。我們認為，法官申報審理重大疑難復雜案件和化解重大矛盾糾紛案件要形成制度，并真正突出其價值。實踐中，該項制度運用所起的作用不大，甚至于整個業務庭沒有一人申報審理重大疑難復雜案件或化解重大矛盾糾紛案件。大家普遍認為，該項申報花費大量精力，即使被認定為審理重大疑難復雜案件或化解重大矛盾糾紛案件，在考核中分值太低，意義不大。

2、實行一票否決。評選優秀法官，必須看有無辦理重大、疑難復雜案件。人民法院的每一個崗位都有其必要性、重要性，每一個崗位都可以根據工作業績評選出年度先進個人，其他各行各業也都可以評選出勞動模范、先進工作者等。但是，評選優秀法官，必須突出法官的角色，必須突出法官的職業特點。一名法官，如果只能審理簡單的案件，只能做些重復的機械勞動，沒有深厚的法學理論功底，不能辦理重大、疑難復雜案件，遇有重大矛盾糾紛難以化解，我們可以根據他的盡心盡力，可以根據他的任勞任怨，肯定他的成績，但絕不能評定為優秀法官。

五、結語

不科學的制度，不可能得出科學的考核結果；科學的制度，也并不必然得出科學的考核結果，其中還存在操作上的問題，即考核者心理、行為上的錯誤。這方面原因有暈輪效應、定勢反應、過寬或過嚴傾向、趨中傾向、近期效應等。⑩這種人為的錯誤是績效考核過程中的核心難點所在，因為再完善的制度都要由人來貫徹實施，執行者不合格會徹底葬送好的方案。

如何評定某項考核制度是否科學、考核程序是否公正，我們認為，可以根據考核結果倒推考核制度。第一，法官業績考核機制的價值導向在于：考核法官自身的主、客觀因素，并降低諸如案件類型、案件難易、當事人素質等法官難以控制的客觀因素的影響。第二，如果考核成績優的法官是大家公認的政治素質好、審判業務精、辦案質量高、結案數量多的人，則考核制度是科學的；否則，考核制度存在問題。第三，任何一個法官在任何一個業務部門，只要他的主觀努力沒有大的改變，那么，對他考核得出的分值大致相同，則考核制度是科學的；否則，考核制度存在問題。審判績效考核評估體系的導向作用應當是：法官自覺鉆研法學理論，自愿從事審判業務，爭辦疑難復雜案件，爭當學者型、專家型法官。人民法院的法官業績考核制度，需要在實踐基礎上，不斷地修改和完善。

根據本文提出的上述方案，是否一定能徹底解決考核中的不公平現象？我們認為，所謂的公平與不公平只能是相對的，而非絕對的。英國物理學家京斯爵士說過：“在真正的科學中，永遠不能證明一個假設正確。”這句話的意思是說，任何一個科學的觀點，包括像牛頓物理學和愛因斯坦相對論那樣影響至深至巨的科學體系，都不可能保證不被其產生后的科學新發現證明其局限性，譬如相對論上時空隧道理論與祖母悖論。自然科學如此，審判業績考核更是如此，我們不能指望制定一項考核制度，就能保證法官業績考核的結果會永遠地、絕對地公平、公正，其本身就是一個發展的過程。如果本文能對他人有一點點啟發，吾愿足矣。

　

 

參考文獻：

① 公丕祥：《關于審判質量效率評估體系的初步思考》，載《審判研究》2006年第1輯，法律出版社2006年3月第1版，第2頁。

② 同上，第12頁。

③ 同上，第9頁。

④ 李玉杰著：《審判管理學》，法律出版社，2003年7月第1版，序言部分。

⑤ 這里的學歷僅指第一學歷，法院系統的在職培訓力度很大，江蘇法院系統本科畢業生比率已超過60%。

⑥ 李玉杰著：《審判管理學》，法律出版社，2003年7月第1版，第220頁。

⑦ [英]亞當.斯密著，唐日松譯：《國富論》，華夏出版社，2005年10月出版。

⑧ 喬鋼良著：《現在開庭》，三聯書店出版社，1999年11月北京第1版，第70頁。

⑨ 筆者考察了揚州、鹽城、連云港等地幾家法院的考核機制，都存在這種現象。

⑩ 郭海霞、索志林：《績效考核失敗的探析與對策》，載《北方經貿》，2005年第2期，第60頁。