論文提要：對宅基地上房屋征收實(shí)際上是對農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、地上房屋所有權(quán)進(jìn)行征收，這兩大物權(quán)在實(shí)踐和法律中都有著特殊性，再加上征收補(bǔ)償方式不做區(qū)分地多元、補(bǔ)償原則缺少操作性，造成了征收實(shí)踐中矛盾重重、損害了農(nóng)民物權(quán)利益。應(yīng)當(dāng)重塑征收補(bǔ)償?shù)奈餀?quán)保障維度，在保證宅基地使用權(quán)的前置性的同時(shí)，依據(jù)家庭成員對房屋的使用、貢獻(xiàn)因素來確定其對房屋所有權(quán)的份額，進(jìn)而作為其能否獲得征收補(bǔ)償、獲得何種征收補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，并以宅基地制度的社會(huì)學(xué)考量作為補(bǔ)充。征收后補(bǔ)償利益以安置補(bǔ)償協(xié)議為載體確定下來，通過這一民事合同，補(bǔ)償利益的分享體、物權(quán)變動(dòng)方式都得到了轉(zhuǎn)化，引發(fā)更多矛盾和損害，須在物權(quán)變動(dòng)中設(shè)立相應(yīng)的保護(hù)規(guī)則，從債權(quán)合同的審查、登記公示的完善兩個(gè)環(huán)節(jié)著手，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，切實(shí)保障農(nóng)民物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。全文共8500字。

　　關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；房屋所有權(quán)；征收補(bǔ)償；物權(quán)變動(dòng)

　　一、研究緣起

　　宅基地使用權(quán)是我國集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分離體制下的一種特殊用益物權(quán)，是指集體成員為了建造自有自用房屋及其附屬設(shè)施而對集體土地享有的占有、使用的權(quán)利。 其具有限制流轉(zhuǎn)、無償劃撥、以戶而分的特點(diǎn)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及國家建設(shè)的發(fā)展，對宅基地上房屋進(jìn)行征收已經(jīng)屢見不鮮。但這一關(guān)切農(nóng)民利益的行為卻面臨著法律保障缺失、現(xiàn)實(shí)操作混亂、理論研究匱乏的困境，因?qū)φ魇昭a(bǔ)償不滿引發(fā)的流血沖突事件亦屢屢刺痛人心。自《物權(quán)法》宣告“物權(quán)神圣”至今已走過了7個(gè)年頭，面對不盡人意的現(xiàn)實(shí)，有必要梳理宅基地上房屋征收過程中物權(quán)流變的脈絡(luò)，結(jié)合征收中面臨的矛盾、難點(diǎn)，探索可行的新流變規(guī)則，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)、保障農(nóng)民的合法物權(quán)。

　　二、征收 前的物權(quán)分析

　　（一）宅基地使用權(quán)的社會(huì)屬性和物權(quán)屬性

　　宅基地制度是在土地“公有”背景下所形成的獨(dú)特的“所有”與“使用”分

　　離的制度安排。這種“所有”與“使用”的分離乃是土地與房屋的分離。但是，土地與房屋不可分離的自然屬性釀制了中國特色的“宅基地”。 細(xì)梳宅基地使用權(quán)的前世今生，可以發(fā)現(xiàn)其脫胎于我國土地制度改革和農(nóng)村的既有現(xiàn)實(shí)，對于農(nóng)民而言其不僅是用益物權(quán)這么簡單，更是一種社會(huì)保障和福利。正是基于這一背景，宅基地使用權(quán)在取得、使用、流轉(zhuǎn)和消滅方面都呈現(xiàn)出有別于一般用益物權(quán)的特點(diǎn)，概括來講，其僅能由本集體一戶成員按照法定程序申請、集體組織按照一戶一宅原則公平分配，無償取得使用權(quán)的該戶人家只能用以建房自住，一旦怠于建設(shè)、出租、轉(zhuǎn)賣房屋或遷出戶籍，都將使得宅基地使用權(quán)滅失，集體組織有權(quán)收回宅基地。但另一方面，宅基地使用權(quán)之所以呈現(xiàn)出上述特點(diǎn)也正是基于其他物權(quán)的屬性受到宅基地所有權(quán)的限制，其取得、行使、消滅均受到法律規(guī)范和保護(hù)。

　　（二）地上房屋所有權(quán)的“合”和“分”

　　宅基地制度除了“地”還有“宅”，無論是理論還是實(shí)踐，都不能地隨房走，其房屋的使用、收益受到宅基地使用權(quán)的影響，一旦出租、轉(zhuǎn)賣便無法再獲得宅基地使用權(quán)、亦因宅基地集體所有制而無法抵押自建房屋，更可能因“地隨房走”的房產(chǎn)政策導(dǎo)致房屋無法繼承。不同于宅基地使用權(quán)，農(nóng)民實(shí)際上擁有的宅基地上房屋所有權(quán)并沒有得到法律關(guān)懷，《物權(quán)法》忽略了這一權(quán)利、其他法律法規(guī)也未體現(xiàn)其獨(dú)立的物權(quán)性質(zhì)，僅在一些部門規(guī)章中有程序性規(guī)定，現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民對自建房屋進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的意識(shí)淡薄。 這一切都源自宅與地在法律上的整體性配置。

　　然而，宅與地分離的天然屬性以及隨著城市化進(jìn)程所帶來的供需市場，不斷沖擊著這一制度，在實(shí)踐中，農(nóng)民將自建房屋買賣、租賃的比比皆是，“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)實(shí)存在已引發(fā)了頂層設(shè)計(jì)的思考， 為了解決農(nóng)民生產(chǎn)、生活困境，一些地方已經(jīng)嘗試在有條件的情況下允許農(nóng)民利用住房獲益。 另外，《土地管理法》并未禁止農(nóng)民住房的買賣租賃，只是其與買受人簽訂的合同效力因買受人的身份不同而不同，  仍在一定程度上承認(rèn)了農(nóng)民地上房屋所有權(quán)的處分、收益效力。

　　（三）物權(quán)變動(dòng)規(guī)則的特殊性

　　正是基于宅基地使用權(quán)特殊的產(chǎn)生背景及其與地上房屋所有權(quán)在法律上的整體性，征收宅基地上房屋也必須要遵循宅基地使用權(quán)變動(dòng)的特殊規(guī)則。但現(xiàn)行法律僅搭建出宅基地使用權(quán)的制度框架，對其成立、轉(zhuǎn)讓、變更與消滅等變動(dòng)的規(guī)范仍很匱乏，即便是這些一鱗半爪的規(guī)范也能體現(xiàn)出其特殊性。作為一種不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，宅基地使用權(quán)“須有足由外部可以辨認(rèn)的表征，始可透明其法律關(guān)系，避免第三人遭受損害”， 故其公示制度非常重要，根據(jù)《物權(quán)法》，宅基地使用權(quán)的公示采登記對抗主義，但并未明確其成立、變更是否需要登記，僅明確轉(zhuǎn)讓、消滅時(shí)須注銷登記，又因宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓渠道頗為狹窄，實(shí)際上是規(guī)定了注銷登記。這與我國農(nóng)村長久以來確權(quán)意識(shí)淡薄、人口監(jiān)控困難的現(xiàn)狀有很大關(guān)系，而明確已登記的宅基地使用權(quán)注銷須登記除了體現(xiàn)物權(quán)公示的嚴(yán)肅性外，更多地是在當(dāng)下對取得宅基地使用權(quán)的一種限制，隨著確權(quán)工作的不斷深入和城市化的進(jìn)程加快，越來越多的人意識(shí)到這一用益物權(quán)的價(jià)值，并用各種方法來“分杯羹”，但只要嚴(yán)控注銷這關(guān)，就阻隔了宅基地使用權(quán)的延伸，將它圈定在既有的管理軌道上。

　　三、征收時(shí)物權(quán)流變的考量因素

　　（一）補(bǔ)償?shù)姆秶头绞?/p>

　　《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第 12條將征收補(bǔ)償范圍界定為被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償三大項(xiàng)。其中，對被征收人房屋價(jià)值的補(bǔ)償又包括被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的補(bǔ)償，以及房屋室內(nèi)裝飾裝修價(jià)值的補(bǔ)償。鑒于我國集體土地所有制的特殊性以及國有土地上房屋征收的參照意義，對于集體土地上房屋征收補(bǔ)償范圍應(yīng)界定為：房屋價(jià)值補(bǔ)償，搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償及停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償。其中，房屋價(jià)值補(bǔ)償包括被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的補(bǔ)償，以及房屋室內(nèi)裝飾裝修價(jià)值的補(bǔ)償。 也就是說對農(nóng)民宅基地上房屋被征收后，補(bǔ)償?shù)姆秶ū徽魇盏姆课荨⒄厥褂脵?quán)、房屋內(nèi)裝飾裝修價(jià)值、農(nóng)民搬遷以及臨時(shí)安置。搬遷和臨時(shí)安置一般采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑珜Ψ课輧r(jià)值補(bǔ)償?shù)姆绞絼t多樣化。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)， 補(bǔ)償?shù)姆绞街饕秦泿叛a(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換和宅基地安置，被征收人往往可以選擇安置補(bǔ)償?shù)姆绞剑?并沒有明確何種方式對應(yīng)何種征收內(nèi)容，那么是不是可以理解為，被征收房屋的家庭成員（不論其是否是該集體成員）都可以自由選擇補(bǔ)償?shù)姆绞侥兀恳卮疬@一問題，必須結(jié)合征收補(bǔ)償原則進(jìn)一步探究。

　　（二）補(bǔ)償原則的“固”和“變”

　　根據(jù)法律法規(guī)和補(bǔ)償實(shí)踐，對宅基地上房屋征收仍以“戶”為補(bǔ)償對象，即對該宅基地使用權(quán)連同其地上房屋和附屬物進(jìn)行征收，家庭成員都應(yīng)獲得補(bǔ)償。但是，“戶”并不是一個(gè)法律概念，而是農(nóng)村中“因血緣、婚姻等關(guān)系聯(lián)絡(luò)而共同居住一處生活的自然人團(tuán)體”， 除了宅基地使用權(quán)證上代表性登記的權(quán)利人之外（往往是“戶主”），在房屋中共同居住的家庭成員都可能是宅基地使用權(quán)和建造房屋的共有人。這就注定了以戶為補(bǔ)償對象的不確定性，加之城市化發(fā)展造成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均以及人口遷徙的時(shí)代背景，宅基地上房屋價(jià)值因其位置不同而不同、農(nóng)村中家庭成員的復(fù)雜性也可想而知，另外，補(bǔ)償?shù)膶ο笫嵌嗳吮闵婕暗椒蓊~分配的問題，在實(shí)踐中還存在著出資份額的差距，正是由于以“戶”多重補(bǔ)償這一原則過于抽象，造成了地區(qū)與地區(qū)之間、戶與戶之間、家庭成員之間因補(bǔ)償產(chǎn)生了紛繁復(fù)雜的矛盾。

　　正是由于上述原因，很多地方已經(jīng)意識(shí)到在遵循補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對補(bǔ)償原則進(jìn)行了細(xì)化和區(qū)分，如有些地方以房屋所在地是否納入城市規(guī)劃制定了不同補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 但總體來說仍是一種中觀上的區(qū)分，未深入“戶”去區(qū)分家庭成員獲得補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和原則，而私權(quán)保護(hù)應(yīng)當(dāng)是明確和周全的，在農(nóng)民房屋征收引發(fā)矛盾層出不窮的情況下，各地在補(bǔ)償分配時(shí)即對家庭成員的界定、權(quán)利分配做進(jìn)一步區(qū)分，既能在一定程度上控制矛盾擴(kuò)展，也能更深入地體現(xiàn)對農(nóng)民的權(quán)利關(guān)懷，更能為后置的司法審判提供有益參考。

　　當(dāng)然，在宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則嚴(yán)重缺失的背景下，這一重要權(quán)力實(shí)際上會(huì)被下放到地方手中，以地方性法規(guī)、政府規(guī)章等層級(jí)較低的規(guī)范性文件形式出現(xiàn)，不僅隨意性大，更有違物權(quán)法定原則。 但當(dāng)矛盾撲面而來、成文法滯后性難免的時(shí)候，對一些符合法律規(guī)定、貫徹政策執(zhí)行的探索，還是應(yīng)當(dāng)肯定的。

　　（三）物權(quán)保障的“進(jìn)”和“退”

　　正如上文所言，宅基地上房屋進(jìn)行征收不僅涉及宅基地使用權(quán)還要考慮到地上房屋的所有權(quán)，但這二者權(quán)屬性質(zhì)不同、受到的法律保障不同、實(shí)際共有人不同，蓋然地一并處理既不合理也不符合時(shí)代背景，再加上補(bǔ)償方式不做區(qū)分地多樣化，更是擾亂了宅基地使用權(quán)的管理脈絡(luò)、模糊了物權(quán)流變的走向，也給司法審判造成了困惑。因此，有必要找尋能夠兼顧二者特點(diǎn)的保障方法，在“進(jìn)退維谷”之中探尋合理的保障維度。

　　1、“進(jìn)”

　　基于宅基地使用權(quán)特點(diǎn)而產(chǎn)生的過于匱乏和嚴(yán)苛的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則在現(xiàn)實(shí)中備受詬病、在實(shí)踐中已多有突破；征收補(bǔ)償原則的籠統(tǒng)和補(bǔ)償方式的多元實(shí)際上已模糊了宅基地使用權(quán)的“身份”印記，通過征收這一環(huán)節(jié)擴(kuò)大了權(quán)利主體的范圍。可見，打破宅基地使用權(quán)生硬的管理框架、由宅基地上房屋征收拓寬物權(quán)保障的范圍符合時(shí)代要求、也有實(shí)踐基礎(chǔ)。就此，筆者認(rèn)為，在私法關(guān)懷日益深入的今天，不應(yīng)當(dāng)再漠視農(nóng)民地上房屋的所有權(quán)，可以結(jié)合宅基地使用權(quán)的保障性特點(diǎn)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和審判實(shí)踐，區(qū)分家庭成員的身份、對房屋的依賴程度、出資修繕情況等因素確定房屋所有權(quán)的份額以及獲得補(bǔ)償?shù)姆绞剑簿褪钦f，除了宅基地使用權(quán)之外，以家庭成員對房屋的使用、貢獻(xiàn)因素來確定其對房屋所有權(quán)的份額，進(jìn)而作為其能否獲得征收補(bǔ)償、獲得何種征收補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。相比于現(xiàn)有補(bǔ)償原則、方式給實(shí)踐造成的混亂，這一做法并非是對宅基地上房屋征收造成物權(quán)流變的“冒進(jìn)”保障，反而是一種“撥亂”，這是因?yàn)椋彝ス灿胸?cái)產(chǎn)的發(fā)生以“同居共財(cái)”為必要條件，即必須同時(shí)具備家庭共同生活關(guān)系和明示或默示的“共財(cái)”約定。 房屋是農(nóng)民獲得宅基地的目的、是其因“同居”而“共財(cái)”建造的共有財(cái)產(chǎn)，對于一戶人家來說，征收必然涉及到對房屋這一共有物的分割，只有挖掘其各自與房屋之間的相關(guān)節(jié)點(diǎn)，才能體現(xiàn)公平性。

　　2、“退”

　　如果說剖析家庭成員對宅基地上房屋所有權(quán)的份額，是確立征收補(bǔ)償中物權(quán)保障的“必要前進(jìn)”，那么，守護(hù)宅基地使用權(quán)的法律、社會(huì)性底線則是保障維度的“理性后退”。這是因?yàn)椋谡厥褂脵?quán)與地上房屋所有權(quán)在法律上的整體性配置中，地上房屋所有權(quán)實(shí)際上處于“依附”地位，在目前農(nóng)村房屋所有權(quán)確權(quán)意識(shí)淡薄的國情下，征收補(bǔ)償?shù)拈_展也很大程度上依賴宅基地使用權(quán)的各項(xiàng)權(quán)屬登記，因此，宅基地上房屋不可能擺脫宅基地使用權(quán)的特點(diǎn)僅遵循一般共有物的分割規(guī)則。那么，征收時(shí)的物權(quán)保障所要恪守的底線是什么呢？

　　（1）宅基地使用權(quán)的前置性。這一前置性表現(xiàn)在很多方面，首先，確定房屋所有權(quán)能合法成立的前提是共有權(quán)人能夠擁有宅基地使用權(quán)（并不限于登記人）；其次，無論房屋的實(shí)際共有人有多少，宅基地使用權(quán)人一定能夠獲得征收補(bǔ)償利益，且應(yīng)優(yōu)先保障宅基地使用權(quán)人的居住條件；再次，當(dāng)房屋所有權(quán)共有人之間權(quán)屬和份額發(fā)生矛盾、難以判斷時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地使用權(quán)的權(quán)屬內(nèi)容認(rèn)定。

　　（2）宅基地制度的社會(huì)學(xué)考量。任何一項(xiàng)規(guī)則的制定均離不開其所仰賴的社會(huì)基礎(chǔ)，包括宅基地制度在內(nèi)的集體土地制度是中國共產(chǎn)黨在特定歷史背景下的創(chuàng)舉，“給農(nóng)民帶來的效益等于生活保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障、增值發(fā)展機(jī)會(huì)之和”。 其因遵循了我國的歷史、民族、文化規(guī)律而在相當(dāng)長的時(shí)間里維持了社會(huì)相對穩(wěn)定，而征收必然打破農(nóng)民原有的生產(chǎn)生活平衡，只有在補(bǔ)償安置制度能夠替代上述保障時(shí)才能不產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，對宅基地上房屋征收補(bǔ)償也要有全局性考量，反映到物權(quán)保障規(guī)則中則是：首先，基于宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)和范圍不能變，擁有宅基地使用權(quán)的只能本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其能夠無償取得不僅是農(nóng)民生活的照顧、也是國家糧食安全的保障，這是法律、政策賦予農(nóng)民的福利，征收時(shí)要結(jié)合家庭成員的身份、生產(chǎn)情況來確定能否獲得補(bǔ)償、區(qū)分補(bǔ)償方式。其次，基于宅基地的生活保障功能不能變，主要是征收補(bǔ)償時(shí)能夠提供滿足家庭成員數(shù)量的居住條件、優(yōu)先保障無其他住房的家庭成員住房安置。最后，基于社會(huì)公平、穩(wěn)定考量的限制和調(diào)整，主要是為保障農(nóng)民基本生活、防范農(nóng)民揮霍或遭到他人侵犯補(bǔ)償權(quán)益而對補(bǔ)償方式選擇的限制、對不能獲得補(bǔ)償?shù)募彝コ蓡T的處理等。

　　征收造成的物權(quán)流變必然回到被征收的物權(quán)中來進(jìn)行抽絲剝繭地分析，值得注意的是，筆者所劃定的物權(quán)保障維度并非臆造，而是在參閱大量案例、政策、社會(huì)報(bào)道基礎(chǔ)上結(jié)合法理與法律法規(guī)所做的總結(jié)和細(xì)化。但即便如此，仍是對補(bǔ)償原則的補(bǔ)充，需要將其嵌入到征收中的各個(gè)相關(guān)節(jié)點(diǎn)詳細(xì)解讀，才能體現(xiàn)其面對紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況所起到的調(diào)整作用（見圖1）。

　　未登記家庭成員

　　宅基地使用權(quán)確權(quán)時(shí)

　　登記成員中一人或幾人                    曾/未出資

　　仍居住    有/無其他住房

　　遷入城鎮(zhèn)              曾/未出資

　　不居住    有/無其他住房     曾/未出資

　　家庭成員戶籍變化                                  仍居住    有/無其他住房

　　另取得宅基地            曾出資

　　遷入其他集體                  不居住   有/無其他住房

　　曾出資

　　確權(quán)后至征收時(shí)                                        未取得宅基地   仍居住    有/無其他住房

　　不居住    曾出資

　　本集體成員    曾/未出資         有/無其他住房

　　增多                  有/無其他住房    曾/未出資

　　其他集體成員   有/無其他住房

　　家庭成員人口變化           非本集體成員    城鎮(zhèn)居民    曾/未出資

　　（居住/不居住）                                      有/無其他住房

　　曾/未出資

　　去世   是/否有成員以外的繼承人

　　是/否本集體成員

　　曾/未出資

　　離婚   是/否有其他住房

　　是/否本集體成員

　　減少          曾/未出資

　　出嫁   是/否有其他住房

　　是/否本集體成員

　　曾/未出資

　　其他解除法律關(guān)系  是/否有其他住房

　　是/否本集體成員

　　注：雖然家庭成員應(yīng)以“同居共財(cái)”為要件，但征收實(shí)踐中對家庭成員的定義卻較為廣義，包括共同居住和一些不居住在房屋中因血緣、姻親或其他法律關(guān)系緊密結(jié)合的群體，筆者以此現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)結(jié)合保障維度進(jìn)行分析。

　　圖1

　　正如圖中所示，即使確定了與保障維度相關(guān)的節(jié)點(diǎn)，也會(huì)因現(xiàn)實(shí)的多變而紛繁復(fù)雜，鑒于篇幅，筆者只能就其中矛盾集中且有特殊性的情形對照上文所述規(guī)則進(jìn)一步闡述，無法述及部分仍可結(jié)合規(guī)則和類推得到處理結(jié)果：

　　（1）家庭成員是否實(shí)際登記在宅基地使用權(quán)屬證明中，原則上不影響其作為被征收人參與利益分配，但登記在冊使用權(quán)人經(jīng)審查合法擁有的，優(yōu)先保障其征收利益。

　　（2）家庭成員戶籍變化的，如已遷入城鎮(zhèn)，原則上不享有征收補(bǔ)償利益，其曾對房屋出資、修繕部分應(yīng)轉(zhuǎn)化為債權(quán)，由利益享有者予以補(bǔ)償，但該成員實(shí)際居住且無其他住房的，則可以享有安置房的優(yōu)惠購買價(jià)格。

　　（3）家庭成員人口變化的，如增多人口為其他集體組織成員且已經(jīng)獲得宅基地的，原則上不予補(bǔ)償，其曾對房屋出資、修繕部分可進(jìn)行評(píng)估給予貨幣補(bǔ)償，未另獲得宅基地也無其他住房的，可按照其出資、修繕份額進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償。如因去世減少人口，該成員有除家庭成員外其他繼承人的，該繼承人只有在為本集體成員的情況下能夠獲得補(bǔ)償利益，否則該成員的出資、修繕部分轉(zhuǎn)化為債權(quán)被繼承，由補(bǔ)償利益享有者向繼承人補(bǔ)償。

　　根據(jù)保障維度確立的補(bǔ)償利益對于征收來說只是基礎(chǔ)性、階段性的，其還不能轉(zhuǎn)化為物權(quán)，事實(shí)上，在征收后的場域中存在著多種影響農(nóng)民最終確定物權(quán)的因素，亦引發(fā)了種種矛盾，有必要繼續(xù)深入探討。

　　四、征收后的物權(quán)流變

　　征收時(shí)確定的補(bǔ)償利益通過征收補(bǔ)償安置協(xié)議的方式確定下來，雖然法律法規(guī)確立了“先補(bǔ)償，后征收”原則，但由于安置房建設(shè)和宅基地安置在時(shí)間上的客觀消耗，在很長時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民的補(bǔ)償安置權(quán)益都表現(xiàn)為合同利益。通過對司法政策、審判實(shí)踐的解讀，補(bǔ)償安置協(xié)議視為一種民事合同，這樣一來，與征收時(shí)行政權(quán)占能動(dòng)地位不同，農(nóng)民的意愿在征收后的物權(quán)流變中作用變強(qiáng)。通過合同利益的“轉(zhuǎn)化”，農(nóng)民在宅基地時(shí)代的多種限制被打破，甚至受到了比普通房產(chǎn)交易更加優(yōu)厚的待遇。鑒于篇幅和研究目的，筆者僅以實(shí)踐中較為常見的安置房產(chǎn)權(quán)調(diào)換為例，闡述相關(guān)問題。

　　（一）合同利益的“轉(zhuǎn)化”功能

　　鑒于房屋高保值、使用、收益方式多的特點(diǎn)，被拆遷農(nóng)民多愿意采用產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式，根據(jù)核定的宅基地和房屋面積，一戶農(nóng)民往往能根據(jù)補(bǔ)償協(xié)議獲得多套安置房。對于這一權(quán)益的處分，目前尚未有法律法規(guī)的限制，農(nóng)民可以在履行一定手續(xù)后出售、贈(zèng)與、質(zhì)押等。 與征收前、征收時(shí)緊密圍繞的宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)相比，經(jīng)過合同這一市場化載體的“轉(zhuǎn)化”，上述兩大物權(quán)的利益分享體、變動(dòng)方式都發(fā)生了“轉(zhuǎn)化”。

　　1.利益分享體“轉(zhuǎn)化”。如上文所述，征收補(bǔ)償利益應(yīng)當(dāng)為集體經(jīng)濟(jì)組織中基于宅基地使用權(quán)而建造的住房中家庭成員所有，安置房是基于宅基地的生活保障、增值發(fā)展保障而設(shè)置的，原始亦應(yīng)為家庭成員所有。但拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議并未作為一種特殊的房屋買賣合同予以規(guī)制，而是一種普通民事合同，被拆遷人享有對拆遷人的債權(quán)，這一債權(quán)可以為基于債權(quán)人的意愿被處分、帶來收益。經(jīng)過原始債權(quán)人處分、流通后，原本基于宅基地征收的利益分享體變?yōu)橹Ц秾r(jià)的任意公民、在準(zhǔn)予受贈(zèng)范圍內(nèi)的自然人、準(zhǔn)予辦理安置權(quán)益質(zhì)押的金融機(jī)構(gòu)等，與原利益主體相比，范圍大大擴(kuò)展。

　　2.物權(quán)變動(dòng)方式“轉(zhuǎn)化”。物權(quán)變動(dòng)以公示（登記或交付）為生效要件，是《物權(quán)法》規(guī)定的一般性原則，但對于宅基地使用權(quán)這一特殊用益物權(quán)采用的是登記對抗主義，宅基地上房屋所有權(quán)基于其從屬性，從現(xiàn)行規(guī)定來看，也采用登記對抗主義，即其物權(quán)變動(dòng)依當(dāng)事人之間的合意設(shè)定，不以登記為生效要件，但不登記不得對抗第三人，一旦第三人因登記取得物權(quán)或優(yōu)先享有優(yōu)先于受讓人的權(quán)利，那么已經(jīng)取得的“物權(quán)”應(yīng)當(dāng)讓位于登記權(quán)利人或享有更優(yōu)先權(quán)利人。 可見，雖然兩大權(quán)益不以登記為要件，但為了維護(hù)交易穩(wěn)定和保障征收權(quán)益，確權(quán)登記有著不可替代的重要性，尤其是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展加速的今天，宅基地上房屋私下交易頻繁，因權(quán)屬問題引發(fā)的矛盾重重，從2010年開始，國務(wù)院和相關(guān)部委大力推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，規(guī)范和保障農(nóng)民的上述權(quán)益。經(jīng)過征收，農(nóng)民的兩項(xiàng)權(quán)益變?yōu)榱搜a(bǔ)償安置協(xié)議中的債權(quán)，其安置房權(quán)益的取得、變更、消滅不像普通商品房預(yù)售合同一樣須到房產(chǎn)、土地管理部門申請、備案，也不需要繳納稅費(fèi)。但安置房建成后成為國有土地上房屋，其物權(quán)變動(dòng)須登記才生效。也就是說，合同雖然沒有改變征收前后物權(quán)的性質(zhì)，但其本身打開了物權(quán)變動(dòng)的渠道，農(nóng)民能基于債權(quán)人身份處分其財(cái)產(chǎn)性利益，當(dāng)其債權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，物權(quán)變動(dòng)方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

　　由此看來，通過補(bǔ)償安置協(xié)議這一合同，不僅將長久以來農(nóng)民處于管制狀態(tài)房地權(quán)益“釋放”出來，成為其市場交易中為自己謀利的資本，更獲得法律、政策層面的傾斜，在交易成本、資金保障、稅費(fèi)等方面獲得優(yōu)待。這一切，是補(bǔ)償安置制度為了彌補(bǔ)農(nóng)民因失去土地（包括宅基地）而造成的各項(xiàng)保障和機(jī)會(huì)的滅失，幫助農(nóng)民在新環(huán)境、新時(shí)代中生活、發(fā)展。但同樣的，當(dāng)長期生活在農(nóng)村的農(nóng)民突然擁有了不菲的資本可以活躍在開放市場中時(shí)，其不僅會(huì)因盲目貪婪而揮霍權(quán)益，更會(huì)招致各種不法侵害而喪失權(quán)益。因此，有必要對補(bǔ)償安置協(xié)議的轉(zhuǎn)化功能適當(dāng)予以規(guī)制，而不論是對協(xié)議本身還是對其產(chǎn)生的影響都要回到物權(quán)變動(dòng)規(guī)則上來。

　　（二）物權(quán)變動(dòng)的“保護(hù)”規(guī)則

　　當(dāng)農(nóng)民簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議后，其物權(quán)變動(dòng)不可逆地變?yōu)榈怯浬е疲鶕?jù)法律規(guī)定，基于法律行為而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)可以簡化為兩個(gè)要件，即：債權(quán)合同有效+登記公示=物權(quán)變動(dòng)。

　　1.在這兩個(gè)環(huán)節(jié)中，債權(quán)合同的有效性審查主體不僅可以是司法機(jī)關(guān)，也可以是作為合同相對方的房屋征收管理等職能部門、受政府部門委托實(shí)施具體征收工作的拆遷單位。這是因?yàn)椋仓醚a(bǔ)償協(xié)議在實(shí)質(zhì)上仍具備行政合同的特征，雖然被拆遷農(nóng)民在補(bǔ)償方式和具體數(shù)額上有選擇和協(xié)商空間，也能以債權(quán)人身份行使合同權(quán)利，但其本身是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的結(jié)果，協(xié)議內(nèi)容中有著明顯的行政管理痕跡，農(nóng)民行使合同權(quán)利、進(jìn)行合同變更時(shí)實(shí)際上需履行相關(guān)部門的要求、得到相關(guān)部門的同意。故此，作為合同相對方的征收人及其委托單位，在農(nóng)民對安置權(quán)益作出處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉承保障農(nóng)民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)安置目的的原則，對農(nóng)民、第三人的真實(shí)意圖、行為能力和生活保障盡到注意義務(wù)（包括形式審查和適當(dāng)實(shí)質(zhì)審查），并在適當(dāng)時(shí)候建議當(dāng)事人或自己提起民事訴訟。

　　2.在公示環(huán)節(jié)，根據(jù)目前安置房登記實(shí)踐，主要可以從兩個(gè)方面考量對農(nóng)民物權(quán)的保護(hù)：（1）實(shí)現(xiàn)安置目的、防止權(quán)益受損。與普通商品房相比，安置房往往不能立刻確權(quán)和上市交易，需按照各地方的規(guī)定，滿足一定年限、繳納相應(yīng)費(fèi)用（多為土地出讓金）后，才能辦理權(quán)屬登記。這一做法雖然在一定程度上限制了農(nóng)民的交易沖動(dòng)，但在保障居住安置的合理性上有待商榷。首先，限定年限后允許確權(quán)，并不代表在該年限內(nèi)農(nóng)民就得到了居住安置，確權(quán)之后允許買賣也不代表農(nóng)民有其他安置途徑，應(yīng)當(dāng)破除年限的機(jī)械衡量，盡快予以確權(quán)，但在允許買賣時(shí)，應(yīng)審查農(nóng)民名下有無其他房產(chǎn)，保證其住有所居。另外，農(nóng)民獲得安置房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)本就是補(bǔ)償?shù)谋厝粌?nèi)容，再收取相關(guān)費(fèi)用并不合理，也降低了安置房的市場價(jià)值，應(yīng)當(dāng)沿襲宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)申請批準(zhǔn)甚至主動(dòng)確權(quán)做法，無償為失地農(nóng)民辦理權(quán)屬證明。（2）面對現(xiàn)實(shí)問題、保障順利確權(quán)。毋庸置疑，來自現(xiàn)實(shí)層面的問題是影響安置房確權(quán)主要問題，既有因征收前確權(quán)摸底不到位造成的后續(xù)糾葛，也有征收時(shí)利益分配不均引起的矛盾延續(xù)，更有征收后因安置補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容、權(quán)利變更等引發(fā)的利益沖突。這些問題往往要經(jīng)過廣日持久的法律審查才能塵埃落定，更可能因無法獲得法律救濟(jì)而長期懸而未決，由于牽涉利益重大、一些農(nóng)民維權(quán)方式粗暴落后，導(dǎo)致安置房的登記確權(quán)工作難以順利開展。雖然現(xiàn)實(shí)的矛盾道阻且長，但在法律上卻有明晰的軌道，登記機(jī)關(guān)對于安置房應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)規(guī)定做好確權(quán)登記，并告知利害關(guān)系人采用訴訟、預(yù)告登記、異議登記等法定救濟(jì)途徑進(jìn)行維權(quán)。

　　五、結(jié)語

　　農(nóng)民的利益永遠(yuǎn)是政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)切的重心，但在法律上其背負(fù)著特殊的規(guī)制手段，在保障利益的同時(shí)也將其隔離在時(shí)代發(fā)展的邊緣。隨著十八屆四中全會(huì)提出要使農(nóng)民在農(nóng)村土地改革中獲得更多利益，新一輪的對集體土地上用益物權(quán)的研究又將掀起，筆者期待，更多學(xué)者能夠發(fā)掘出這些用益物權(quán)在時(shí)代背景下的動(dòng)態(tài)研究價(jià)值，在流變中找尋對農(nóng)民進(jìn)行物權(quán)保障的維度，從而為相關(guān)法律法規(guī)的修訂提供有益參考。