淺談行政審判參照性規(guī)范中的問題及司法對策
作者:劉德生 發(fā)布時間:2007-07-03 瀏覽次數(shù):1886
根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,人民法院審理行政案件以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù),參照部門規(guī)章和地方政府的規(guī)章。對規(guī)章以下的規(guī)范性文件,行政訴訟法并沒有規(guī)定法院在審理行政案件可以參照更沒有規(guī)定可以作為依據(jù)。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十二條第二款規(guī)定:“人民法院審理行政案件,可以在裁判文書引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”但對如何“引用”,并沒有作出規(guī)定。審判實(shí)踐中通常的做法是:對合法有效的規(guī)章人民法院在審理過程中予以適用,對規(guī)章以下的規(guī)范性文件只要其內(nèi)容不與法律法規(guī)相抵觸,符合相關(guān)法律法規(guī)的原則規(guī)定,人民法院在審理過程中則予以認(rèn)可,并可在裁決文書加以引用,但不作為判案的唯一依據(jù),也不作為判案的理由。
行政審判實(shí)踐中如何對待規(guī)定以下的規(guī)范性文件認(rèn)識不一,遇到的問題也較多。本文試就行政審判參照性規(guī)范文件中的幾個問題談點(diǎn)看法,以期起拋磚引玉之作用。
一、參照性規(guī)范中的幾個問題
根據(jù)行政審判實(shí)踐,參照性規(guī)范文件主要有以下幾個問題:
一是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件不合理、不合法。主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)在制定的規(guī)范性文件中為行政相對人規(guī)定的授益性權(quán)利設(shè)立的條件要求過高,使相對人很難實(shí)現(xiàn)授益目的;行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件超出權(quán)限范圍,如規(guī)定罰款等。
二是下級行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件與上級行政機(jī)關(guān)制定的或者行業(yè)主管部門制定的規(guī)范性文件規(guī)定不一致。例如,在縣(市)人民政府制定的拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于省有關(guān)部門制定的拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、縣(市)人民政府制定的經(jīng)營性用房的界定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于省、市人民政府制定的界定標(biāo)準(zhǔn)。
三是規(guī)范性新的法律法規(guī)、規(guī)章頒布后,原有的規(guī)范性文件與新頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容不一致的,原有的規(guī)范性文件沒有及時修訂,也即現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容滯后。
四是規(guī)范性文件規(guī)定了履行職責(zé)的期限。有的行政機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件中對其履行職責(zé)的期限作出規(guī)定,公民、法人或其他組織以此為依據(jù)向人民法院起訴不作為。審判實(shí)踐中,各地法院的做法不一致,有的予以認(rèn)為,有的法院則予以否定。
二、幾點(diǎn)建議
1、人民法院在審理行政案件過程中,要充分運(yùn)用司法審查權(quán),對行政機(jī)關(guān)包括地方人民政府制定的規(guī)范性文件之中不合理、不合法的規(guī)定要進(jìn)行認(rèn)真審視,依法通過判決案例去加以規(guī)范、引導(dǎo),促使其改進(jìn)。
2、對行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中上述問題要積極向有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議。與此同時要加強(qiáng)與制定規(guī)范文件的上級機(jī)關(guān)和同級人大的聯(lián)系與溝通,通過行政監(jiān)督和人大監(jiān)督促使行政機(jī)關(guān)主動修訂。
3、建議修改行政訴訟法,將規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍,賦予人民法院司法審查并判決撤銷的權(quán)力。將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟,實(shí)現(xiàn)事前救濟(jì),可以避免事后無法救濟(jì)的可能性,同時也符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則,更大程度和更大范圍地保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
4、對規(guī)范性文件中規(guī)定履行職責(zé)的期限可以作為起訴行政不作為依據(jù)的問題,建議由最高人民法院作出司法解釋。筆者認(rèn)為,在現(xiàn)實(shí)的行政管理過程中,很多履行職責(zé)的期限是由規(guī)章以下的規(guī)范性文件所規(guī)定的,例如縣政府的規(guī)范性文件、工商局的規(guī)定等。如果這些規(guī)定沒有違反上位法的規(guī)定,又是合理的,且有利于提高行政管理的效率,人民法院應(yīng)當(dāng)尊重這些規(guī)定,不應(yīng)當(dāng)輕易否定。但是如果規(guī)章以下的規(guī)范性文件規(guī)定的時間明顯不合理,或與上位法規(guī)定的時間有沖突,法院就不能以有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定的時間作依據(jù)。