《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下稱《行政處罰法》）第五十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定：到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)，在決定書中載明：逾期不履行的加處罰款數(shù)額百分之三的罰款。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)沒有起訴，行政機(jī)關(guān)對(duì)罰款和加處罰款都申請(qǐng)法院執(zhí)行，法院應(yīng)否準(zhǔn)予執(zhí)行？日前，各地法院的認(rèn)識(shí)和做法不盡一致。本文擬從加處罰款的性質(zhì)入手，對(duì)這一問題作一簡(jiǎn)要分析，以期與審判同仁交流與探討。

一、關(guān)于加處罰款的性質(zhì)。

對(duì)《行政處罰法》第五十一條加處罰款的性質(zhì)目前有三種不同的觀點(diǎn)。一是滯納金說。持這種觀點(diǎn)的多為行政機(jī)關(guān)。筆者在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)許多行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定的末尾載明“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”，但到申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)，在申請(qǐng)執(zhí)行文書中又寫為“申請(qǐng)法院執(zhí)行罰款多少元、滯納金多少元”。在此，行政機(jī)關(guān)將加處罰款等同于滯納金。應(yīng)當(dāng)說，加處罰款與滯納金有許多相同之處，如二者都不屬于行政處罰，而是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，而且同屬行政強(qiáng)制執(zhí)行措施中的間接強(qiáng)制措施，同屬執(zhí)行罰范疇。但是二者又有不同之處。首先，二者的適用依據(jù)不同。加處罰款一般針對(duì)不履行繳納罰款的行為，滯納金則適用于不履行行政征收決定的行為。其次，二者的比例不同。加處罰款按照《行政處罰法》的規(guī)定為每日百分之三，滯納金比例多為每日萬分之五。二是行政處罰說。持這種觀點(diǎn)的以行政相對(duì)人居多。行政處罰中的罰款與加處罰款雖然最終表現(xiàn)形式都是要求被處罰人以金錢上的給付，但二者區(qū)別也很明顯。首先，適用的前提不同。罰款是行政相對(duì)人違反行政法律義務(wù)，行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定科處相對(duì)人一定數(shù)額的金錢給付義務(wù)；加處罰款是行政相對(duì)人不履行行政處罰決定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定科處一定比例的加處罰款，促使相對(duì)人履行行政處罰決定。其次，目的不同。行政處罰罰款目的是為了行政管理的需要對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行懲罰；加處罰款的目的是為了促使相對(duì)人履行行政處罰決定。再次，適用的階段不同。行政處罰罰款適用于行政行為程序中；加處罰款則適用于行政執(zhí)行程序中。三是執(zhí)行罰說。此種觀點(diǎn)目前在理論界與實(shí)務(wù)界占大多數(shù)。筆者認(rèn)為，將加處罰款定性為執(zhí)行罰是比較符合行政法學(xué)理論的。從《行政處罰法》第五十一條的規(guī)定看，第（一）至（三）項(xiàng)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)理解為行政機(jī)關(guān)可以采取的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。理論上，行政強(qiáng)制執(zhí)行措施分為直接強(qiáng)制措施和間接強(qiáng)制措施。直接強(qiáng)制措施是指直接對(duì)義務(wù)人的人身或財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制手段，以達(dá)到與義務(wù)人履行義務(wù)相同狀態(tài)的執(zhí)行方式；間接強(qiáng)制措施是指通過采取間接手段促使義務(wù)人履行義務(wù)或達(dá)到與義務(wù)人履行義務(wù)相同狀態(tài)的執(zhí)行方式。間接強(qiáng)制又分為代執(zhí)行和執(zhí)行罰。代執(zhí)行是義務(wù)人不履行作為義務(wù)，由行政機(jī)關(guān)與義務(wù)人以外的第三人代為履行，并向義務(wù)人收取必要費(fèi)用的強(qiáng)制行為；執(zhí)行罰是對(duì)拒不履行義務(wù)的當(dāng)事人進(jìn)行制裁，令其繳納一定比例的強(qiáng)制金，以促使其自覺履行義務(wù)的一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。從以上分析看，行政處罰法第五十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定的加處罰款，其性質(zhì)屬執(zhí)行罰，適用前提是當(dāng)事人到期不履行罰款（即不履行義務(wù)），其目的是促使被處罰人及時(shí)自覺履行行政處罰決定中繳納罰款的義務(wù)。

二、加處罰款屬于行政權(quán)，法院的執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)，司法權(quán)不能代替行政權(quán)。

從《行政處罰法》第五十一條的規(guī)定以及上述分析來看，加處罰款是作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)對(duì)拒不履行有執(zhí)行內(nèi)容的行政處罰決定的當(dāng)事人，在其不履行時(shí)所作出的強(qiáng)制執(zhí)行措施。它屬于行政權(quán)，而法院的執(zhí)行是司法權(quán)，不是行政權(quán)。

首先，從執(zhí)行生效行政處罰的主體和權(quán)力看，加處罰款不應(yīng)由人民法院執(zhí)行。

行政處罰（包括其它具體行政行為）發(fā)生法律效力后而產(chǎn)生的執(zhí)行行為，因執(zhí)行主體的不同，可以分為兩類不同性質(zhì)的行為：一類是有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政主體；一類是司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行。前者的執(zhí)行主體是行政主體。行政主體所享有的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是由國(guó)家法律、法規(guī)所賦予，是行政權(quán)的重要組成部分，它具有行政性。后者的執(zhí)行主體是人民法院，人民法院根據(jù)法律的規(guī)定依法行使司法權(quán)，因此，其所表現(xiàn)的行為與司法權(quán)的行使有關(guān)，而不可能和國(guó)家的行政管理過程緊密相聯(lián)，是司法執(zhí)行權(quán)的一部分。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行對(duì)當(dāng)事人行政處罰的罰款，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，可由人民法院執(zhí)行，而行政機(jī)關(guān)作出的按罰款數(shù)額每日加收百分之三的加處罰款，是由執(zhí)行權(quán)的的行政主體作出的行政執(zhí)行行為，如果由人民法院統(tǒng)一合并執(zhí)行，就會(huì)造成行政權(quán)與司法權(quán)的混合。

其次，從執(zhí)行罰適用的程序和對(duì)象看，加處罰款也不應(yīng)由人民法院執(zhí)行。

如前所說，執(zhí)行罰是對(duì)拒不履行義務(wù)的當(dāng)事人進(jìn)行制裁，令其繳納一定比例的強(qiáng)制金，以促使其自覺履行義務(wù)的一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。它具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是主要適用于不可替代的作為義務(wù)和不作為義務(wù)，即以義務(wù)人親自履行為必要的義務(wù)；二是必須按法定數(shù)額實(shí)施執(zhí)行罰。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。人民法院也能適用執(zhí)行罰，人民法院適用執(zhí)行罰只發(fā)生在行政訴訟中的執(zhí)行程序；它的適用對(duì)象是行政主體。我國(guó)《行政訴訟法》第六十五條就規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行發(fā)生效力的判決、裁定的，在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)按日處50到100的罰款。它不適用于非訴行政案件的執(zhí)行程序。

三、人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)一并申請(qǐng)執(zhí)行行政處罰加處罰款處理的現(xiàn)狀及對(duì)策。

在司法實(shí)踐中，加處罰款人民法院可否與行政處罰罰款一并執(zhí)行一直存在爭(zhēng)議。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)一并執(zhí)行，這符合經(jīng)濟(jì)、便利的原則。也有人認(rèn)為，加處罰款是一種間接強(qiáng)制執(zhí)行措施，是法律賦予行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)行罰與申請(qǐng)法院執(zhí)行二者之間只能擇一行使。由于存在爭(zhēng)議，對(duì)加處罰款執(zhí)行與否目前各地法院做法不一，有的法院在對(duì)非訴行政案件審查后，在作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰罰款的同時(shí)，對(duì)加處的罰款一并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，但不少法院的做法是，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行行政處罰罰款，對(duì)加處罰款是否執(zhí)行不置可否，實(shí)際執(zhí)行中也不予執(zhí)行加處罰款。造成目前這樣狀況的原因主要是法律、司法解釋規(guī)定不明確、法律不健全。

《行政處罰法》第五十一條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)逾期不履行處罰決定可以采取的強(qiáng)制措施的規(guī)定。該條規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采取三項(xiàng)強(qiáng)制措施：（一）每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）將查封、扣押的財(cái)物拍買或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這三項(xiàng)強(qiáng)制措施的規(guī)定在邏輯上是一種并列選擇的關(guān)系，而不是重疊適用的關(guān)系。

筆者需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，結(jié)合《行政處罰法》第五十一條的內(nèi)容，從立法本意上看，加處罰款與申請(qǐng)法院執(zhí)行這兩種強(qiáng)制執(zhí)行措施行政機(jī)關(guān)可以選擇適用，雖然這種選擇是單一選擇還是重復(fù)選擇，法律、司法解釋都沒有規(guī)定，但從選擇的本意上來說，選擇了其中一項(xiàng)強(qiáng)制執(zhí)行措施，就不應(yīng)再選擇另外一種。況且，加處罰款并不是執(zhí)行內(nèi)容，而是一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。另外，如前所述，從執(zhí)行主體上看，加處罰款是《行政處罰法》普遍授權(quán)行政機(jī)關(guān)的一種行政強(qiáng)制權(quán)，執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，而非法院。法律法規(guī)并沒有授權(quán)法院可以行使這一權(quán)利，因此，人民法院無權(quán)行使。但由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施的單一性，在行政相對(duì)人逾期不履行行政處罰決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)相對(duì)人每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，在沒有其他強(qiáng)制措施相輔助的情況下，僅憑此種加處罰款是無法迫使相對(duì)人履行義務(wù)的，這也是不少行政機(jī)關(guān)強(qiáng)烈要求法院一并執(zhí)行加處罰款的主要原因之一。目前不賦予行政機(jī)關(guān)的重復(fù)選擇權(quán)，則勢(shì)必難以保障行政處罰決定的最終實(shí)現(xiàn)，行政管理將難以為繼。正因?yàn)槿绱耍壳安簧俜ㄔ簩?duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行加處罰款采取了一并執(zhí)行的權(quán)宜做法，但這一做法實(shí)際上一種“中國(guó)特色”的執(zhí)行方式。綜觀世界兩大法系相關(guān)行政執(zhí)行法，并沒有行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行罰是通過司法強(qiáng)制執(zhí)行來保障實(shí)現(xiàn)的。許多學(xué)者對(duì)我國(guó)“以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行為例外”的二元制行政執(zhí)行權(quán)力分配模式提出了批評(píng)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，同時(shí)規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行程序、措施，完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律責(zé)任和救濟(jì)制度。