行政法的發(fā)展，隨著行政職權(quán)的不斷擴(kuò)張而加速；而行政職權(quán)的擴(kuò)張可能伴隨著超越職權(quán)等問題的發(fā)生。特別是在市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的新時(shí)期，行政機(jī)關(guān)在廣泛的管理社會(huì)事務(wù)中往往產(chǎn)生超越職權(quán)的問題，嚴(yán)重干擾了行政管理秩序，影響了我國依法治國的法制進(jìn)程，因此，對(duì)超越職權(quán)的行為必須進(jìn)行有力的監(jiān)督。同其它違法的行政行為一樣，對(duì)超越職權(quán)的行政行為，《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)明確規(guī)定，人民法院應(yīng)判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。那么，什么是超越職權(quán)？它的內(nèi)涵和特點(diǎn)是什么？如何認(rèn)定超越職權(quán)？這些問題不論在理論上或行政審判實(shí)踐中都是需要認(rèn)真研究和加以總結(jié)的。

一、對(duì)超越職權(quán)的界定

要正確認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否超越職權(quán)，首先要正確界定超越職權(quán)的內(nèi)涵。國外對(duì)什么是超越職權(quán)大體有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)定超越職權(quán)包括濫用職權(quán)和程序上的越權(quán)。如在英國，凡是違反自然公正原則、程序上的越權(quán)和實(shí)體上的越權(quán)都是越權(quán)行為；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為超越職權(quán)即無權(quán)限。如法國行政訴訟認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)超越其權(quán)限范圍以外的活動(dòng)因而侵犯其他機(jī)關(guān)的權(quán)限，或在行使根本不可能屬于任何行政機(jī)關(guān)的權(quán)限時(shí)，稱為無權(quán)限。在我國，對(duì)什么是超越職權(quán)大體有三種有不同的界定意見：一是從整個(gè)行政行為的角度出發(fā)將超越職權(quán)表述為，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)，超越了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力范圍；二是從具體行政行為角度出發(fā)將超越職權(quán)表述為，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為超出了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力范圍；三是從超越職權(quán)的表現(xiàn)形式的角度出發(fā)將超越職權(quán)表述為，行政機(jī)關(guān)實(shí)施了無權(quán)實(shí)施的某種行為，即實(shí)施了按法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)由上級(jí)行政機(jī)關(guān)，其他同級(jí)主管行政機(jī)關(guān)或其他國家行政機(jī)關(guān)作出的行為。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)超越職權(quán)正確界定時(shí)，不能忽視以下兩點(diǎn)：第一、我國行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)的規(guī)定中，對(duì)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、程序違法等幾種違法行為是分別列出的，各有不同的內(nèi)涵，不象英國那樣，將濫用職權(quán)包括在超越職權(quán)之中，程序違法也不應(yīng)包括在超越職權(quán)之列。第二、我國行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)中未規(guī)定“無權(quán)限”，而在我國有的單行法律法規(guī)中又有明確規(guī)定，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)無權(quán)限實(shí)施行政行為的例子屢見不鮮。嚴(yán)格意義上說，“無權(quán)限”與“超越職權(quán)”是有區(qū)別的：“無權(quán)限”指行政執(zhí)法主體根本不具有這種權(quán)力而行使了這種權(quán)力，而超越職權(quán)是執(zhí)法主體有一定權(quán)力，只是超越了這種權(quán)力的范圍和幅度。但是，從總體上看，兩者又具有許多共同的特點(diǎn)，往往在實(shí)踐中又不易分清，特別是我國行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)中又未將無權(quán)限單獨(dú)列出，因此，把無權(quán)限并入超越職權(quán)之中是有道理的。

綜上所述，對(duì)什么是超越職權(quán)，筆者認(rèn)為可以下這樣的定義：所謂超越職權(quán)，是指行政執(zhí)法主體及其工作人員所作出的具體行政行為，超越了法律，法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，或者實(shí)施了根本無權(quán)實(shí)施的行政行為。

從以上對(duì)超越職權(quán)的定義可以看出，超越職權(quán)具有以下幾點(diǎn)含義和特點(diǎn)：

（1）行政執(zhí)法主體可以是行使行政職權(quán)并對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任的國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，也可以是經(jīng)法律、法規(guī)直接授權(quán)行使行政職能并對(duì)其承擔(dān)責(zé)任的其他組織或個(gè)人。執(zhí)行公務(wù)的工作人員不能成為行政主體，擔(dān)任公職的工作人員或經(jīng)委托的公民只能以他所屬的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)的組織的名義行使行政權(quán)，而不能以任何個(gè)人名義進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)。

（2）主觀上出于故意或過失。超越職權(quán)雖然是一種外在形式違法的行政行為，但在行政執(zhí)法主體的主觀上可能是由于故意造成，也可能是由于工作馬虎，不負(fù)責(zé)任的過失行為造成。

（3）客觀上實(shí)施了超越職權(quán)的行政行為。如果行政執(zhí)法主體實(shí)施的行政行為沒有超越職權(quán)，那就無所謂超越職權(quán)。

（4）這種行政行為超越了法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，或者實(shí)施了根本無權(quán)實(shí)施的行政行為。超越職權(quán)的這種行為是一種不合法行為。因?yàn)?，行政職?quán)是為了履行國家管理職能而由法律授予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限。各行政機(jī)關(guān)只能在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理?！霸綑?quán)無效”是行政法的基本原則，因此，超越職權(quán)這是一種非法的、無效的、應(yīng)當(dāng)依法被撤銷的行政行為。

二、對(duì)超越職權(quán)的認(rèn)定

行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的表現(xiàn)形式是多種多樣的。根據(jù)我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和我國行政管理的現(xiàn)狀以及行政審判實(shí)踐，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)進(jìn)行認(rèn)定：

（一）從橫向關(guān)系上認(rèn)定

橫向的越權(quán)是指無隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)超越自己業(yè)務(wù)主管范圍或管轄范圍，行使了屬于其他行政機(jī)關(guān)權(quán)限的事項(xiàng)。實(shí)踐中主要有以下幾種情況：

1、甲行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)超超了業(yè)務(wù)主管的范圍，行使了乙行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)。例如，城管人員對(duì)交通違章行為進(jìn)行處罰的行為、公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行治安管理中實(shí)施了扣繳營業(yè)執(zhí)照的行為就屬于這種情況。

2、甲地域行政機(jī)關(guān)超越業(yè)務(wù)管轄范圍行使了乙地域同類行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)。此越權(quán)行為也稱為“空間上越權(quán)”。例如，發(fā)生在甲縣的治安行政違法行為應(yīng)由甲縣公安機(jī)關(guān)處理，發(fā)生在乙縣的產(chǎn)品質(zhì)量行政違法行為應(yīng)由乙縣的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理行政機(jī)關(guān)處理。如果乙縣公安機(jī)關(guān)處理了發(fā)生在甲縣的治安行政違法行為，甲縣的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)關(guān)處理了發(fā)生在乙縣的產(chǎn)品質(zhì)量行政違法行為，應(yīng)屬“空間上越權(quán)”。

3、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)行使外部管理機(jī)關(guān)的職權(quán)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能機(jī)構(gòu)不是機(jī)關(guān)法人，只能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使分管的職權(quán)，無權(quán)實(shí)施影響外部相對(duì)人權(quán)益的行政行為。如果行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部科、室等職能機(jī)構(gòu)直接實(shí)施了這種涉及對(duì)外部相對(duì)人權(quán)益的行政行為，即超越了職權(quán)。例如，某市進(jìn)行舊城改造，需拆遷舊房新建住宅大樓，其中有四戶居民與城建部門協(xié)商不成，請(qǐng)求市人民政府辦公室解決。市政府辦公室調(diào)查后以辦公室名義作出《關(guān)于拆遷某路住房的安居決定》，并對(duì)四戶居民與城建部門的矛盾作出具體處理決定，市政府辦公室的此行為即為超越職權(quán)的行政行為。

（二）從縱向關(guān)系上認(rèn)定

縱向的越權(quán)行為是指上、下行政機(jī)關(guān)之間相互行使了不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的行政行為。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為以下兩種情況：

1、下級(jí)行政機(jī)關(guān)（包括法律法規(guī)授權(quán)的組織）行使法律法規(guī)賦予上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)。如根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定，警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定，公安派出所如對(duì)相對(duì)人罰款超過500元，就是超越了自己的職權(quán)。

2、上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了屬于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在縱向關(guān)系上，上級(jí)行政機(jī)關(guān)雖然有權(quán)行使下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，但只要無特別規(guī)定，前者不可以代替后者行使權(quán)限，否則就是越權(quán)行政。

（三）從程序上認(rèn)定

程序上的越權(quán)主要是指行政主體在作出行政行為時(shí)，超越了法律、法規(guī)規(guī)定的有效期限。行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，必須在法定的有效期限內(nèi)進(jìn)行，如超出了法定有效期限應(yīng)構(gòu)成了程序上的超權(quán)。例如，對(duì)違反治安管理的行為，《治安管理處罰法》第二十二條規(guī)定，違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)沒有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。如某人違反治安管理行為已超過六個(gè)月，后公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，此時(shí)公安機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)其實(shí)施治安處罰，如果進(jìn)行處罰，則構(gòu)成越權(quán)處罰。

（四）從內(nèi)容上認(rèn)定

內(nèi)容上的越權(quán)行為指行政主體在行使職權(quán)時(shí)，超越了法律、法規(guī)規(guī)定的范圍、幅度、手段等情形。

1、超越了法律、法規(guī)規(guī)定的處罰幅度。例如，根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定，對(duì)侵犯他人商業(yè)秘密的不正當(dāng)競爭行為，監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止違法行為，并可以視情節(jié)輕重，對(duì)其處以1萬元以上20萬元以下的罰款。如果監(jiān)督檢查部門對(duì)上述不正當(dāng)競爭行為處以20萬元以上罰款則構(gòu)成了超越法定幅度的越權(quán)行為。

2、超越了法定的范圍，使用了法律、法規(guī)未規(guī)定的執(zhí)法手段，對(duì)當(dāng)事人設(shè)定法律規(guī)定以外的義務(wù)。例如，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人未按規(guī)定期限辦理納稅申報(bào)的，或者扣繳義務(wù)人未按規(guī)定的期限向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送代扣代繳、代收代繳稅款報(bào)告的行為作出了“停止生產(chǎn)、銷售”的行政處罰，應(yīng)屬于使用了法律沒有規(guī)定的處罰手段，構(gòu)成了行政越權(quán)。因?yàn)椋鶕?jù)《稅收征收管理辦法》的規(guī)定，對(duì)此類違法行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)只有責(zé)令“限期改正，可以處以2000元以下的罰款；逾期不改的，可以處以2000元以上10000元以下的罰款”的行政處罰權(quán)，而未規(guī)定“停止生產(chǎn)、銷售”這種處罰方式。

（五）從有無權(quán)限上認(rèn)定

無權(quán)限的越權(quán)是指行為人沒有依法獲得或受委托取得行政職權(quán)，在完全不具有行政職權(quán)的情況下，對(duì)行政管理相對(duì)人作出行政行為，違法行使了行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織的行政職權(quán)。無權(quán)限的越權(quán)主要表現(xiàn)有：

1、行政機(jī)關(guān)行使了其他國家機(jī)關(guān)的職權(quán)。行政機(jī)關(guān)在行政管理事務(wù)中只能依法行使其行政職權(quán)。對(duì)于行政管理權(quán)限以外的其他義務(wù)，如行使了權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)、審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)，則構(gòu)成了越權(quán)。常見的情況有：一是越權(quán)行使了屬于人民法院的司法裁判權(quán)或仲裁機(jī)關(guān)的仲裁權(quán)。如公安機(jī)關(guān)直接調(diào)處經(jīng)濟(jì)合同糾紛，幫助企事業(yè)單位追收貨款，應(yīng)屬于越權(quán)行為。二是無法律依據(jù)，行使了依法應(yīng)當(dāng)由人民法院行使的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。例如，《專利法》規(guī)定：管理專利工作的部門認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起15日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，侵權(quán)人期滿不起訴又不停止侵權(quán)行為的，管理專利工作的部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如管理專利工作的部門對(duì)當(dāng)事人自行強(qiáng)制執(zhí)行的，則構(gòu)成侵犯人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

2、行政機(jī)關(guān)的資格部分轉(zhuǎn)移或喪失以后，仍以原行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施已喪失的行政職權(quán)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的主體資格已轉(zhuǎn)移或喪失以后的時(shí)間，已不存在被轉(zhuǎn)移、喪失行政主體資格以前的行政職權(quán)。如果在這種情況下行使了原行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，則屬超越職權(quán)。

3、行政機(jī)關(guān)工作人員在無法律法規(guī)依據(jù)，未正式任命行政職務(wù)以前或免除行政職務(wù)之后的時(shí)間實(shí)施的行政職權(quán)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)工作人員之所以成為國家行政機(jī)關(guān)工作人員，是因?yàn)樗麚?dān)任了國家的行政職務(wù)，與國家構(gòu)成了行政職務(wù)關(guān)系。如在任職前或免職后，就不具有這種行政職務(wù)關(guān)系。在這種情況下，如果行使了行政行為，則應(yīng)認(rèn)定為無權(quán)限的行為。

4、沒有取得行政機(jī)關(guān)資格的組織行使了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。根據(jù)政府組織法的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的成立必須有法定依據(jù)，而且經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)，才能承認(rèn)其政府行政序列，取得行政機(jī)關(guān)的主體資格。如果行政機(jī)關(guān)的主體資格尚未取得或正在籌備當(dāng)中不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力，正式以行政機(jī)關(guān)的名義行使了行政職權(quán)，則是無權(quán)限即超越職權(quán)的行為。