摘要：房企破產重整通常面臨多種優先債權并存、續建增值有限、融資困難等局面。為實現“保交樓、穩預期”目標，房企破產重整不可避免需要行政力量推動，其中最常見的形式是國有企業投資。我國立法雖明確了破產受理后借款性質為共益債務，確定了破產重整融資債權的優先受償性，但并未確立其超級優先地位，導致國有企業投資安全性難以保障。國有企業運營兼具社會性、經濟性，其基于社會性目向重整中的房企注資后，如何實現經濟效益是值得思考的問題。本文擬在現有法律規定的基礎上，探討賦予國有企業重整融資債權超級優先受償地位的可行性及適用規則，以期通過更加合理的制度安排，在保障國有企業投資收益的同時，維護房企和其他債權人的合法權益。

關鍵詞：共益債務、優先受償、國有企業、破產重整

一、房企破產重整的實踐檢視

破產重整制度是世界公認的挽救企業、預防清算的最有力的法律制度之一。[[1]]近年來，受市場行情和疫情的雙重影響，房地產開發企業“爆雷”事件頻發，不少房企出現了資金鏈斷裂、項目停工、樓盤爛尾等問題，房地產行業深陷“行業之冬”。不少經營難以為繼的房企試圖通過破產重整制度引資續建、起死回生。遺憾的是，由于房企在破產重整時已然深陷經營困境，很難依靠自身資源和能力吸引融資。又因房地產行業相比于一般行業來說，重整所需資金量更大，進一步加劇了房企的融資難度。為緩解房企融資難問題，不可避免需要行政力量介入其中統籌協調。

（一）行政力量介入的主要原因：房企難以自救

房企重整，實際的挽救對象并非房企本身，而是問題樓盤項目，問題樓盤項目也是房企重整的核心資產之一。何為問題樓盤，目前尚無準確定義。有關問題樓盤的討論，多散見于政府文件、媒體報道、房地產領域涉訴信訪、房地產風險報告之中。[[2]]從產生原因看，問題樓盤多是因為地產項目在規劃建設、交易出售、使用運轉等階段資金鏈斷裂，導致無法正常運轉的在建項目。從結果上看，問題樓盤通常表現為開發商跑路、項目建設停工甚至爛尾、房產證無法辦理等各式各樣問題，且這些問題通常會進一步引發信訪、訴訟或其他群體性事件，有的還會威脅社會大局穩定。

資金問題是貫穿問題樓盤產生、發展、化解全過程的最大問題，也是盤活問題樓盤、項目復工、企業維續的關鍵因素。[[3]]房企能否成功融資，關鍵要看企業是否有挽救價值以及新生融資債權人能否從投資中獲利。出現問題樓盤的房企一般具有三個明顯的特征：一是企業缺乏流動資金，日常經營難以維系；二是企業對外大量欠債，債權人眾多；三是企業全部或大部分資產因前期融資借款設置了擔保。在此情況下，房企很難再為新融資提供有效的財產擔保，也很難依靠自身前景和價值在重整時吸引到足夠的外部資金。

對于企業來說，充足的流動資金是生存之本，對房企而言更是如此。問題樓盤問題牽一發而動全身，直接關系社會穩定和人民福祉。在房企難以自救的情況下，行政力量必然要參與其中，引導、協助房企解決融資難問題。

（二）行政力量介入的主要形式：國有企業投資

政府及其職能部門在化解問題樓盤問題中發揮著至關重要的作用。政府可以通過政策引導的方式引導市場資源向問題樓盤項目傾斜，也可以直接介入、參與到問題樓盤處置中。其中，最為常見的方式是在政府主導下引入國有企業，由國有企業投資借款用于房企破產重整和問題樓盤項目續建。[[4]]

國有企業目前并沒有一個統一的概念，一般是指政府通過直接和間接的所有權對其具有重要控制權的商業實體。國有企業具有經濟性與社會性，經濟性要求國有企業要在預算約束下追求盈利目標，否則難以持續生存。社會性要求國有企業要達成政府所賦予的政治、社會和收入分配等非經濟目標，如國家安全、穩定就業、保障公共產品與服務供給、促進區域協調發展等。[[5]]化解問題樓盤的重要性不言而喻，為解決問題樓盤融資難的問題，不少地方政府以行政命令的方式要求國有企業參與問題樓盤企業破產重整，有利推動了問題樓盤企業重整再生。

（三）國有企業投資的困境：資金安全性難以保障

國有企業是隸屬于行政機關的市場參與主體，具有政策化和市場化并行的顯著特征。在我國經濟體制下，以政府為依托設立的國有企業無疑是推動問題樓盤企業破產重整的重要力量。一方面，國有企業具備優質資源和強大的資源整合能力，其雄厚的資金能夠支持問題樓盤項目續建。另一方面，國有企業具備高效的協調能力和深入監管的能力，可以利用與地方政府、中介機構、金融機構、商業合作伙伴的合作關系快速推動項目實施，提高資金利用效率等。

國有企業日常經營所需資金來源于股東投入、經營結余、銀行借款、發行債券、政府補貼等。資金的來源決定了國有企業參與問題樓盤紓困不可能長期依賴行政命令，國有企業的投資也并非不計回報。實現問題樓盤企業、債權人、國有企業的共贏才是長久之計。由于我國相關破產法律法規并未設計系統、完善的融資保障制度，僅規定共益債務和破產費用優先受償，并未賦予重整新融資債權超級優先受償地位，導致國有企業出于社會性目的向問題樓盤投入的大量資金難以收回，久而久之，國有企業難免因債務負擔重、資金缺口大等問題難以為繼。

二、國有企業重整融資獲得超級優先權的體系障礙

我國立法雖然明確了破產受理后為債務人繼續經營而產生的借款屬于共益債務，[[6]]在一定程度上肯定了房企破產重整階段新融資債權的優先性，但并未確立其超級優先地位。實踐中，房企破產重整期間引入的國有企業投資雖然屬于共益債務，在清償時具有一定的優先性，但由于房企破產較之一般企業破產存在更多類別的優先權以及破產法所規定的共益債務優先清償僅是有限的優先，導致國有企業投資的安全性及收益無法保障。

（一）共益債務無優劣順位

共益債務，又稱財團債務，是指破產程序中為全體債權人的共同利益而管理、變價和分配財產所負擔的債務。與之對應的權利為共益債權。共益債務具有在法院受理破產申請之后發生、被破產法列舉規定、負債主體是債務人財產等特點。[[7]]我國《破產法》第42條確定的共益債務包括：因管理人或者債務人請求對方當事人履行雙方均未履行完畢的合同所產生的債務、債務人財產受無因管理所產生的債務、因債務人不當得利所產生的債務、為債務人繼續營業而應支付的勞動報酬和社會保險費用以及由此產生的其他債務、管理人或者相關人員執行職務致人損害所產生的債務、債務人財產致人損害所產生的債務。《破產法司法解釋三》第2條明確了破產重整中為繼續經營產生的借款屬于為債務人繼續營業而應支付的勞動報酬和社會保險費用以及由此產生的其他債務中的“其他債務”。《破產法》第43條明確了共益債務具有隨時清償、優先清償、按比例清償的特點，但從上述規定也可以看出，法律規定的共益債務眾多，且共益債務之間并無優劣順位之分，即使破產重整融資債權是為債務人繼續經營而產生的借款，也并不優先于其他共益債務。共益債務模式雖然在一定程度上提高了借款回收的可能性，但由于法律及司法解釋僅規定破產融資債權為共益債權，其并不具有優先于其他共益債權的法律地位。

（二）破產費用具有優先性

破產費用是指在破產程序中，為債權人的共同利益而支付的、旨在保證破產程序順利進行所必需的費用。因其目的具有共益性，破產費用應由全體債權人共同承擔。為了順利、 及時推進破產程序，法律規定破產費用不僅應在破產財產中列支，而且在破產程序中隨時支付，無需等待財產分配。[[8]]根據《破產法》第41條、《最高人民法院關于審理企業破產案件若干問題的規定》第88條、《破產法司法解釋三》第1條之規定，破產案件的訴訟費用，管理、變價和分配債務人財產的費用，管理人執行職務的費用、報酬和聘用工作人員的費用，人民法院裁定受理破產申請前債務人尚未支付的公司強制清算費用、未終結的執行程序中產生的評估費、公告費、保管費等執行費用等均屬于破產費用。在破產程序中，共益債務與破產費用均是為了保障破產程序的順利進行以及全體破產債權人的利益，因而可以隨時清償、優先清償，但在清償順位上，債務人財產不足以清償所有破產費用和共益債務的，破產費用優先于共益債務清償。由于融資債權人的債權劣后于破產費用，實踐中經常出現融資借款用于支付破產費用的現象。

（三）既有擔保權的優先性

為了確保問題樓盤項目續建融資的清償，債務人或者管理人可以為續建借款設定不動產抵押權。《破產法司法解釋三》第2條明確了為獲得新融資而設定的擔保物權與既有擔保物權之間的順位關系依照《民法典》第414條確定，即為擔保新借款而設定的擔保物權不能優先于已就債務人特定財產享有擔保的債權清償。新借款設定的擔保權清償順位都劣后于在先公示的擔保權，無擔保的新借款清償順位自然也劣后于在先公示的擔保權。

對于處于破產重整階段的房企而言，其大部分資產均已處于抵押狀態，實際上很難再為新借款提供無權利負擔的財產擔保，此種情形進一步加劇了重整期間新借款回收的難度。

（四）建設工程價款具有特別優先性

建設工程價款在建設施工過程中產生，建設工程融入了承包人的貢獻，承包人的建設工程價款又包含工人的工資部分，從一定意義上說，建設工程帶有“共有”的意味，[[9]]基于這一考量，各國立法普遍確認建設工程價款優先受償權優先于基于建設工程而產生的各類擔保物權，在順位上居于最為優先的地位。[[10]]我國《民法典》第807 條對建設工程價款優先受償權進行了規定，最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(一)》第36條明確了承包人享有的建設工程優先受償權優先于抵押權和其他債權。據此，承包人享有的建設工程優先受償權自然也優先于重整融資債權人的債權。

（五）消費性購房人的超級優先權

《最高人民法院關于商品房消費者權利保護問題的批復》第2、3條規定：商品房消費者以居住為目的購買房屋并已支付全部價款，主張其房屋交付請求權優先于建設工程價款優先受償權、抵押權以及其他債權的，人民法院應當予以支持。在房屋不能交付且無實際交付可能的情況下，商品房消費者主張價款返還請求權優先于建設工程價款優先受償權、抵押權以及其他債權的，人民法院應當予以支持。據此，在消費性購房人的權利與建設工程價款優先受償權發生沖突時，消費性購房人的權利優先于建設工程價款優先受償權、優先于抵押權，也優先于重整融資債權人的債權。

基于上述分析可知，我國法律雖然規定了破產重整中的新融資屬于共益債務，但該共益債務既不優先于其他共益債務，也不優先于破產費用和在先成立的擔保權。共益債務的定性僅是賦予了新融資隨時清償、優先于一般破產債權的優先性。不同于一般企業的破產重整，房企面臨的不同權利人之間的權利沖突問題更加突出，法律基于對特殊群體的保護所設立的建設工程價款優先受償權、消費性購房人超級優先權等也使得房企新融資獲得清償的阻礙更大。

三、國有企業投資借款超級優先權的理論證成

（一）《破產法司法解釋三》未賦予新融資借款超級優先受償地位的現實考量

我國《破產法司法解釋三》第2條第2款的規定主要基于以下原因：

1.“尊重非破產法規范原則”。在破產法領域中，除非基于特殊的政策考量，原則上不應對非破產法規范進行變動；除非法律有特殊規定，否則原則上應遵守實體法上的有關規范。[[11]]在我國的民法體系中，無論是不動產擔保領域還是動產擔保領域，均遵循公示在先、效力優先的原則。根據民法典第414條的規定，在先登記的擔保權優先于之后設立的擔保權，《破產法司法解釋三》第2條第2款延續了這一原則，明確了為新融資設定的擔保權清償順序劣后于在先公示的擔保權。

2.破產相關立法對擔保物權保護不足。我國《破產法》及其司法解釋在擔保物權的保護與限制上未致均衡，而且對擔保物權的保護存在不足與缺陷，[[12]]主要表現為：在以財產處分為核心的強制性規則中，《破產法》及其司法解釋不僅限制了擔保債權的行使時機，規定擔保債權人不得在重整期間行使擔保權，而且還改變了處分擔保財產的主體及程序，即賦予債務人(或管理人)自行管理和出售破產財產的權限。此外，《破產法》還規定附利息的債權自破產申請受理時起停止計息，從而將重整申請受理之后產生的利息債權排除在清償的范圍之外。

為維護公司重整經營的資產基礎，《破產法》及其司法解釋對擔保人的權利進行了諸多限制，擔保權人對此必須予以容忍，但在保護不足的先天背景下，再繼續限制既有的擔保物權系對擔保物權人的“過分壓制”，欠缺正當性。

3.擔保物權為防范破產風險而存在。從債務人的角度看，由于擔保物權的實現通常會造成擔保物之外的其他損失，如仍具備清償能力，債務人通常不會選擇讓債權人實現擔保物權。因而擔保物權實現之時，多是債務人陷入破產，無法騰挪之時。[[13]]在商事交易中，當事人之所以設立擔保權，是為了確保債權人的到期債權能夠獲得清償，如果允許重整程序中新融資債權優先于在先成立的擔保權，將損害既有擔保權人的權益，違背其設立擔保權的目的。如果擔保權不能在企業破產之時得到有效維護，將損害擔保制度的本質。[[14]]

（二）特定情形下新融資債權應獲得超級優先受償地位

1.重整融資債權超級優先性規則具有歷史淵源。重整融資制度起源于19世紀經濟大蕭條時期美國大型鐵路公司重整。為阻止鐵路公司的整體清算，法院通過賦予有助于重整成功的投資方特殊的優先受償權來吸引投資，使得鐵路公司得以重建經營。經過長期的演變與發展，各國破產法律紛紛構建了本土化的重整融資債權優先性規則。[[15]]為了最大程度上激勵投資人，不少國家確定了重整融資債權的超級優先權地位。如美國法上的超級優先權是指在重整企業無法融資時，賦予新融資以擔保，并賦予先取特權或以新換舊等，從而實現與在先擔保權同順位或優先于在先擔保權的結果。[[16]]

2.賦予重整融資債權超級優先權符合公平、效率原則。公平、效率是法的基本價值體現之一，亦是調整經濟活動法律制度的預期立法目標。在重整程序中，新融資債權與海商法中的海難救助相似，均表現為以拯救企業為宗旨，為危難企業提供救助服務。兩者都以公平、鼓勵救助、提高效率為基本原則。在此前提下，比照海難救助人的特別優先權，賦予重整融資債權人特別優先權就具有了正當性基礎。國有企業參與問題樓盤企業的破產重整多是出于社會性目的，其投資行為不僅能夠盤活問題樓盤項目的資金鏈條，推動項目建設，也能保護包括擔保物權人在內的其他債權人的利益。因而賦予國有企業融資債權以超級優先權，符合公平、效率原則。

此外，由于國有企業并非單獨為某一個項目而存在，如果國有企業不計回報地向某一個項目注資，本質上是以犧牲納稅人的合法權益為代價來保護個別群體的利益，這本身也是一種不公平的表現。

四、國有企業投資獲得特別優先清償的路徑設計

雖然我國當前立法并不支持新融資債權的超級優先權地位，但從拯救困境企業，特別是推動問題樓盤化解的實際需要出發，有必要在對既有擔保物權給予充分保護的前提下，對國有企業新融資債權的優先受償地位作出更加合理的制度安排。[[17]]

（一）充分保護既存擔保債權人的權益

賦予國有企業融資債權優先于擔保債權人的優先順位，不僅與當前立法沖突，也在一定程度上影響了擔保債權人的權益，應而應對國有企業融資債權的特別優先受償地位作出嚴格限制。

從條件上看，如果問題樓盤企業依靠自身資源能夠招募到重整投資人，則國有企業不應當介入，即使介入也不應獲得特別優先受償地位。只有當債務人或管理人在尋找投資人一事上經過合理、善意且窮盡措施的努力后仍未獲得投資，房企破產重整陷入僵局，不引入新的投資將引發社會穩定問題時，在窮盡其他措施不得已引入國有企業投資時，才能賦予國有企業投資以特別優先受償地位。

從結果上看，賦予國有企業特別優先地位必須有利于在先權利人。國有企業參與房企破產重整的目的是盤活房企資金鏈條，推動房企繼續經營，以問題樓盤續建實現企業自救，保障各方利益。如果國有企業投資、獲得特別優先清償后，其他在先權利人不能獲得比國有企業投資之前更多的權益，則引入國有企業投資既缺乏意義，也違背了融資的“共益性”特征。

從程序上看，應賦予在先權利人異議的權利。賦予國有企業融資特別優先權，在一定程度上會影響在先權利人的優先受償，因而應當賦予在先權利人提出異議的權利，由法院從國有企業投資條件和結果兩個維度進行審查，以避免國有企業融資債權特別優先受償權的泛化。

（二）充分尊重在先權利人的意愿。

破產程序啟動后的融資，本質上還是市場化行為，主要還是應由債權人會議來決定。是否賦予新融資以超級優先地位，應取決于債權人會議的選擇。[[18]]如果債權人會議能夠給予國有企業新投資更為優先的順位，或者既有的擔保債權人能夠通過協議賦予國有企業在特定財產之上順位更為優先的擔保物權，不僅避免了與現有立法沖突的問題，也能有效解決國有企業投資收益的問題。例如，在浙江法院公布的2022年十大典型案例“余姚世模投資有限公司重整案”中，優先債權人分別出具承諾函，讓渡優先權，賦予共益債權“超級優先權”，成功引入2億元用于問題樓盤續建。

（三）充分保護國有企業的知情監督權

提供重整借款的投資人應對重整事項的執行情況享有知情權和監督權。如在上文提及的“余姚世模投資有限公司重整案”中采取了“代建管理”模式，經債權人會議同意由具有產業背景的投資人一攬子負責項目建設、工程管理和項目銷售。對于不具有管理和執行權限的財務投資人，可以通過約定設立共管賬戶、共同保管相關印章等方式監控資金使用情況。由于國有企業很難介入到房企重整的方方面面，有些國有企業甚至并不享有管理和執行權限，因而必須通過嚴密的制度設計，確保國有企業能夠嚴密監控資金使用情況，防止資金被挪作他用。

結 語

國有企業參與房企破產重整在實踐中十分普遍。由于國有企業投資兼具社會性和經濟性特征，因而必須確保國有企業投資收益。《破產法司法解釋三》將房企重整新借款確定為共益債務，但仍無法保障國有企業投資的安全性問題。為實現問題樓盤企業、債權人、國有公司的共贏局面，應在特定條件下賦予國有企業投資債權超級優先受償地位。

[[1]] 中國銀行破產法課題組：困境房企破產重整的實現路徑與建議，載《宏觀經濟》2023年第12期。

[[2]] 李三輝：《“問題樓盤”社會矛盾的基本特點、癥結與治理思路》，載《懷化學院學報》2021年第4期。

[[3]] 參見滿正闖、張雪瑛：《“爛尾樓”工程盤活方法與實踐》，載《研究與應用》，2024年第3期。

[[4]] 劉衛鋒、潘鏡池：《府院聯動視角下化解處置問題樓盤的規范進路》，載《河南科技大學學報（社會科學版）》。

[[5]] 王宏淼：《中國國企改革過程中公司治理特征、挑戰與對策》，載《經濟縱橫》，2022年第6期。

[[6]] 《中華人民共和國破產法》第四十二條：人民法院受理破產申請后發生的下列債務，為共益債務：……（四）為債務人繼續營業而應支付的勞動報酬和社會保險費用以及由此產生的其他債務……；《最高人民法院關于適用<中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（三）》第二條：破產申請受理后，經債權人會議決議通過，或者第一次債權人會議召開前經人民法院許可，管理人或者自行管理的債務人可以為繼續營業而借款。提供借款的債權人主張參照破產法第四十二條第四項的規定優先于普通破產債權清償的，人民法院應予支持，但其主張優先于此前已有擔保的債權清償的，人民法院不予支持。

[[7]] 王衛國：《破產法精義》（第二版），法律出版社2020年版，第158頁。

[[8]] 賈夢嫣、王璐：《訴訟費用在破產程序中的認定和清償規則》，載《貴陽市委黨校學報》2023年第3期。

[[9]] 參見崔建遠主編：《新合同法原理與案例評釋》（下），吉林大學出版社1999年版，第1221頁。

[[10]] 崔建遠：《論建設工程價款優先受償權》，載《法商研究》2022年第6期。

[[11]] 參見最高人民法院民事審判第二庭編著：《最高人民法院關于企業破產法司法解釋（三）理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第43頁。

[[12]] 參見李忠鮮：《擔保債權受破產重整限制之法理與限度》，載《法學家》2018年第4期。

[[13]] 許德風：《破產法論：解釋與功能的視角》，北京大學出版社，2015年第287頁

[[14]] 參見徐陽光：《破產法視野中的擔保物權問題》，載《中國人民大學學報》2017年第2期。

[[15]] 丁燕：《論破產重整融資中債權的優先性》，載《法學論壇》2019年第3期。

[[16]] 參見陳景善：《重整融資之超級優先權模式：功能與構造》，載《政治與法律》2021年第9期。

[[17]] 丁燕：《論破產重整融資中債權的優先性》，載《法學論壇》2019年第3期。

[[18]] 曹明哲：《房地產企業破產程序中的權利沖突與優先順位》，載《山東法官培訓學院學報》2024年第2期。